Auteur : Alain Fabre : Economiste, Conseil financier d'entreprises

Quoi qu'il en soit, l'évolution de la zone euro, à court et à moyen termes, dépendra de la façon dont l'Allemagne et la France s'accorderont sur les objectifs et les méthodes. La réponse aux situations d'urgence, apparues en 2009-2010, ne s'est avérée possible que par un accord entre Allemands et Français. Il en ira de même à moyen terme, pour la rénovation du cadre institutionnel nécessaire à la pérennité de la monnaie unique et au pilotage de la croissance européenne.

Or depuis le milieu des années 2000, la crédibilité du couple franco-allemand s'est retrouvée mise à mal d'abord par son incapacité à faire fonctionner et à respecter le Pacte de stabilité et de croissance, en s'exonérant de ses règles en 2004-2005, puis à partir de 2005-2006, par des divergences croissantes de stratégie économique, enfin par des réponses très différentes aux effets de la crise financière de 2008-2009 : l'Allemagne redonnant la priorité à l'assainissement budgétaire et optant pour des mesures de soutien modéré à l'activité ; la France escomptant le réduction de ses déficits d'une croissance future, puis optant dans un contexte financier déjà fragile, pour des mesures de relance ambitieuse.

Les difficultés de la France à mettre en œuvre ses réformes et à s'attaquer à ses déficits sont apparues comme un élément perturbant de la relation avec l'Allemagne. Le déficit public français n'a satisfait qu'épisodiquement aux critères du Pacte de stabilité et de croissance à la faveur de fins de cycles conjoncturels favorables. Si l'on excepte la période des Gouvernements Barre, la France n'a jamais érigé, et pas davantage depuis le passage à l'euro, la réduction des déficits publics en objectif prioritaire et assumé. Les plaidoyers fréquents des gouvernements français pour des politiques budgétaires allemandes de stimulation de la demande, ont renforcé dans l'opinion publique et la classe politique d'outre Rhin, la perception d'une France se dispensant des efforts nécessaires. L'opinion allemande rejetterait par-dessus tout, une évolution de la zone euro la contraignant à supporter des efforts dont ses partenaires se sont exonérés alors que depuis vingt ans l'Allemagne soutient financièrement la mise à niveau des nouveaux Länder.

Les divergences de stratégies budgétaires entre la France et l'Allemagne ont pesé sur la gestion de la crise. Une véritable crédibilité de la France en matière de déficits est la condition nécessaire à la restauration d'une " intimité " franco-allemande, selon la formule récente de Valéry Giscard d'Estaing [1]. Sans elle, il sera difficile de travailler à une construction politique de long terme.

La crise a également montré que, face à des risques de nature systémique, l'Allemagne savait faire preuve de pragmatisme et d'une capacité de réponse rapide quand les critères traditionnels de gestion ne paraissent pas adaptés aux exigences de la situation.

La crise de l'euro a bien mis en lumière le fait qu'une monnaie unique n'était pas destinée seulement à fluidifier les échanges au sein de la zone : elle nécessite des politiques budgétaires cohérentes et des institutions politiques légitimes pour la faire fonctionner, perspectives que les gouvernements ont continûment éludées depuis la création de la monnaie unique. Les gouvernements européens ont espéré longtemps pouvoir cumuler les avantages d'une monnaie unique et ceux d'une totale autonomie budgétaire. Ils sont désormais au pied du mur : une politique budgétaire européenne pilotée dans un cadre politique cohérent, est indispensable.

La crise de la zone euro a en effet mis sous les yeux des gouvernements et des opinions, ce que la théorie économique enseigne sur l'incompatibilité de nature entre une monnaie unique et des politiques budgétaires souveraines. On sait à partir des modèles de Robert Mundell [2] que des pays n'ont avantage à abandonner un système de changes flottants que si la mobilité du travail et du capital est totale entre eux. Il faut en effet comme le rappelait Martin Feldstein [3] que les salaires soient flexibles et la main d'œuvre totalement mobile ; or ces conditions ne sont pas réunies en Europe à la différence des Etats-Unis. Face la récession et à l'augmentation du chômage, en Grèce ou en Espagne, il n'y a pas de transferts de main d'œuvre vers l'Allemagne ou vers les Pays-Bas. Aux Etats-Unis ou en Allemagne depuis la réunification, ce sont les transferts budgétaires qui compensent les écarts de productivité entre zones géographiques.

Est-ce à dire que les Européens devraient revenir à un système de changes flottants ? La réponse est négative car, dans l'ensemble, les échanges intra-communautaires représentant à l'exemple de la France et de l'Allemagne une bonne moitié du total, chacun redouterait des dévaluations compétitives assimilables à la recherche de gains unilatéraux. De même, un système dans lequel un pays pratiquerait une stimulation macro-économique de sa demande au prix d'une dépréciation de sa monnaie, est l'exemple même du système non coopératif dans lequel un pays cherche à exporter son chômage chez les autres. Pour ces raisons, les Européens ont eu raison d'encadrer par des règles s'imposant aux Etats, le caractère discrétionnaire des politiques économiques à partir d'un système de changes structuré.

Les versions successives du SME fondé sur des parités stables mais ajustables, ont constitué en leur temps, un compromis intelligent pour les Etats qui y adhérèrent, dans le sens d'un encadrement minimal de leurs politiques économiques. L'autonomie était limitée par les risques de dévaluation, à l'exemple des expériences françaises menées par les Gouvernements Mauroy entre 1981 et 1983, et l'obligation de fait, de devoir orienter durablement la politique budgétaire dans un sens compatible avec celle de l'Allemagne.

L'adoption d'un régime de monnaie unique suppose l'acceptation d'une perte d'autonomie budgétaire encore plus grande. Or, depuis dix ans, l'indifférence aux conséquences communautaires des politiques budgétaires, semble avoir été le pendant des efforts endurés pour la qualification pour l'euro. Ainsi l'euro a fonctionné comme un bien collectif gratuit. Chacun a pu mener sa politique sans se soucier de ses effets sur ses partenaires. Focalisée sur la perpétuation de son système redistributif, la France a, à la fois, baissé les impôts et accru les dépenses, la réduction de ses déficits étant seulement escomptée du retour de la croissance ; des Etats plus libéraux comme l'Irlande, ont baissé massivement leurs impôts, visant clairement à s'adjuger un avantage unilatéral sur leurs partenaires. Enfin situation extrême, la Grèce a pu s'affranchir de toutes les règles, y compris celle de l'honnêteté, tout en bénéficiant en outre de taux d'intérêt subventionnés par l'euro. Ainsi aucune force de rappel n'a joué en faveur de la cohérence et de la solidarité entre Etats.

Cette période est révolue. Il est grand temps de prendre politiquement conscience de la nature véritable de l'euro et des choix qu'il exige pour ses membres. La question du pilotage des politiques budgétaires se place au cœur du devenir de l'euro et s'inscrit désormais dans l'alternative suivante. Si les Etats de la zone laissent le système en l'état, ils doivent alors accepter de se conformer à la stratégie budgétaire de l'Allemagne en tant qu'Etat le plus puissant et le plus performant financièrement de la zone. Or, quelle que soit la justesse de la stratégie budgétaire allemande, le risque existe que les gouvernements se retrouvent en porte-à-faux vis-à-vis des droits des représentations nationales auxquelles reviennent in fine la charge d'avaliser plans de rigueur et hausses d'impôts. Par ailleurs, quand surviennent des situations de crise qui produisent des " chocs " de nature différente sur les économies de la zone euro, l'Europe doit disposer du cadre politique permettant des réponses unifiées et d'ampleur à l'exemple de ce que les gouvernements français et américain, soutenus par le FMI, ont engagé en 2008-2009 face à une crise financière sans précédent. Inversement, en dehors des périodes de crise, concevoir un cadre institutionnel européen sans acceptation véritable par ses 16 membres d'une stratégie budgétaire visant la stabilité de la zone euro, se heurtera indéfiniment aux réticences des Allemands qui ne voudront pas prendre le risque de perdre le contrôle de leur politique budgétaire comme le montre leur posture défensive face aux propositions de " gouvernement économique ".

Il s'agit là d'une question essentielle. Les dérives de la gestion de l'euro ont exacerbé les divergences et conduit les Allemands à vouloir reprendre le contrôle de leur politique économique dans un contexte de crainte que l'Europe ne leur impose des plans de stimulation de la demande. Le plan de réduction de dépenses de 80 milliards € annoncé le 7 juin par Angela Merkel est aussi un message destiné à faire savoir que Berlin n'accepterait de politique budgétaire nationale ou communautaire que fondée sur la maitrise des déficits.

Si les partenaires de l'Allemagne souhaitent mettre en œuvre un pilotage budgétaire européen, il ne peut que s'agir d'une stratégie à moyen terme fondée sur la stabilité, clé de voute du modèle allemand d'économie sociale de marché. L'Allemagne ne semble pas disposée à accepter autre chose en matière de " gouvernement économique ".

Le fait que l'Allemagne affirme sa volonté de reprendre en main le leadership économique et monétaire en Europe, que le poids de la réunification (1990-2005) avait dilué, tient beaucoup à l'absence de maitrise européenne des déficits en général, française en particulier. Ces tendances structurelles, partiellement masquées pendant que la réunification pesait sur les comptes publics allemands, se sont accentuées depuis trois ans alors que l'Allemagne visait l'assainissement de ses comptes et que certains de ses partenaires laissaient se dégrader fortement les leurs.

Pour autant, l'Allemagne n'est pas prête à jeter le bébé avec l'eau du bain. Elle n'entend pas, en réaffirmant son autonomie de décision, prendre le risque d'un isolement en Europe. Certes, la fin d'une certaine Allemagne " rhénane ", la conduit à regarder à présent davantage vers l'Est, pour des raisons de sécurité énergétique et vers la Chine pour ses débouchés commerciaux. Mais l'Europe reste un marché essentiel pour ses exportations, ce qui suppose avec des partenaires commerciaux aussi importants, au nom de la culture allemande de la stabilité, un cadre monétaire organisé. Le fait que l'euro soit sous-évalué par rapport à un mark librement flottant n'est pas sans importance dans les échanges avec les pays de l'Union européenne. L'Europe continue donc de revêtir une grande importance pour l'Allemagne. Tout ceci conduit à considérer comme nécessaire une relation active avec la France. Tout bien considéré, l'Allemagne estime conforme à son intérêt le maintien de solutions coopératives avec l'ensemble de ses partenaires européens. Dans cette perspective, un accord avec la France représente un levier nécessaire. La qualité de la relation entre l'Allemagne et la France demeure nécessaire pour permettre les réformes indispensables de la zone euro, notamment si elles comportent des évolutions politiques importantes.

La crise vient aussi de montrer les limites d'une construction européenne fondée sur des processus intergouvernementaux et technocratiques, ainsi que la nécessité d'une réactivation de la démocratie et du communautaire au sein de l'Union. Dans bien des domaines, notamment ceux de la régulation financière, la crise a mis en lumière les limites et les risques qu'il y avait à ne se reposer que sur des experts, si professionnels soient-ils. Une prise de conscience a eu lieu chez les principaux dirigeants de l'Union ainsi qu'à la Commission et à la Banque centrale européenne : les mutations de la zone euro ne pourront être réalisées de manière satisfaisante que si la politique et la démocratie y trouvent une place centrale. Le consentement démocratique européen en matière budgétaire redevient donc déterminant dans la restauration d'un euro solide. Il y a un peu de cela dans les doutes qu'expriment parfois les marchés. La mise en place d'une politique budgétaire européenne ne peut se limiter à des arrangements entre gouvernements alors que les engagements financiers mutuels des Etats prennent des proportions sans précédent, sans que la démocratie et la politique soient parties prenantes à la décision. Les sociétés et les gouvernements européens doivent désormais assumer sans faux semblants la logique politique de l'euro et son caractère quasi fédéral. Il n'est pas la résultante d'une addition de politiques nationales.

C'est peut-être le lieu de constater que les " solidarités de fait " initiées par les " Pères Fondateurs " produites par tous les apports de la construction européenne depuis 60 ans, ont atteint un niveau cumulé ayant peut-être abouti à une situation dans laquelle une " déconstruction du système " s'avérerait sinon quasiment impossible, à tout le moins très coûteuse et très complexe, seule la marche en avant politique constituant la solution " gagnante ".

Le risque de défaillance d'un seul pays même " petit ", la Grèce, est une menace systémique pour tous, comme La Fontaine le rappelait dans le Cheval et l'âne, " En ce monde, il se faut secourir,/ si ton voisin vient à mourir,/ c'est sur toi que le fardeau tombe ". La crise n'offrait en réalité d'autre issue que d'affirmer la solidarité de la zone euro à l'égard d'Etats fragilisés par une crise démasquant les situations d'endettement public et privé intenables. . En cas de défaillance, qu'une sortie de l'euro amplifierait au lieu de la réduire, les Etats vertueux ne seraient pas à l'abri des conséquences redoutables d'une crise de style sud-américain, d'une grande violence chez les Etats " exclus " et du terrible effet de dominos qui ne manquerait pas de se produire. Pour les pays " laxistes ", se résoudre à un plan d'austérité même amer, représente en définitive un coût moindre que le risque d'un effondrement du système bancaire national, d'une envolée des taux d'intérêt et de la perte d'accès aux financements externes, auxquels s'ajouteraient les conséquences pour l'Etat, les entreprises et les ménages de constater en " monnaie nationale ", la dépréciation de leurs avoirs et l'accroissement de leurs dettes. Ainsi, laxistes ou vertueux, les Etats de la zone euro ont pu mesurer que les coûts de sortie de la zone euro étaient bien supérieurs à ceux résultant de plans d'austérité pour les uns, des devoirs de solidarité pour les autres et que l'autonomie imaginaire de leurs politiques économiques ne leur fournirait pas la croissance dont ils rêvent. La crise sanctionne ainsi le caractère désastreux des stratégies indifférentes aux autres que l'euro tel qu'il résultait du système conçu initialement, a laissé se développer. Inversement, en mettant à ce point en évidence un degré aussi considérable de dépendances réciproques, la crise a montré que la solidarité entre Etats de la zone euro comportait plus d'avantages qu'une illusoire autonomie nationale, ce que l'opinion allemande ne parvient manifestement pas à comprendre.

Reste à savoir ce que signifierait la construction d'une politique budgétaire européenne, ce qu'on appelle parfois la progression vers un " fédéralisme budgétaire ou fiscal ". La Commission a plaidé en faveur d'un contrôle a priori des budgets des Etats nationaux ; le Président de la Banque centrale européenne, Jean-Claude Trichet, s'est montré favorable à ce type d'évolution.

Tout cela souligne une prise de conscience bienvenue, mais l'essentiel reste à faire. Deux conditions s'imposent pour engager la zone euro dans cette phase institutionnelle : la réactivation de la méthode communautaire au détriment de la méthode intergouvernementale ; la nécessité de rétablir une convergence franco-allemande sur le fond de la question.

Le Pacte de stabilité et de croissance qui ne repose que sur l'effort solitaire de chacun des Etats, donc dépourvu de mécanisme coordonné, assorti de sanctions restées à l'état de lettre morte, a révélé une inadaptation à la gestion budgétaire de la zone euro. Pour le dépasser, une coordination des politiques économiques ne suffira pas ; il faudrait parvenir à une intégration minimale des politiques budgétaires.

Dans ce domaine, il importe de bien spécifier ce dont on parle. L'intégration des politiques budgétaires doit être distinguée de leur coordination. L'idée de coordination des politiques budgétaires s'inspire d'une conception considérant que, dans une union monétaire à taux de changes fixes ou ajustables, les pays dégageant des excédents courants devraient conduire des politiques stimulant leur demande intérieure tandis que les pays en déficits devraient mener des politiques restrictives, étant entendu qu'en l'absence de coordination ces derniers devraient supporter des politiques beaucoup plus drastiques pour éviter une dévaluation de leur monnaie.

Cette conception a été souvent défendue au cours des années 1980-1990 pour le fonctionnement du SME. Elle présente beaucoup d'inconvénients que les Allemands ont soulignés et combattus, non sans justesse. Elle revient à réhabiliter à l'échelon européen des politiques keynésiennes prises en défaut dans leur cadre national : un système concerté est supposé éviter les dévaluations des monnaies et les ajustements consécutifs qui en neutralisent les effets. A la fin des années 1970, dans le cadre du G7, Helmut Schmidt s'était laissé convaincre de jouer un rôle de locomotive pour enrayer les effets des chocs pétroliers. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, l'inflation augmenta et le deutschemark fut fragilisé, sans bénéfice réel pour la croissance et l'emploi.

C'est la raison pour laquelle l'évolution vers laquelle il faut s'engager, n'est pas une coordination des politiques nationales. Outre qu'elle tend à réhabiliter les logiques intergouvernementales, elle ne met pas à l'abri des risques de comportements de passager clandestin, les pays voués à des politiques restrictives s'exonérant de leur part d'effort en profitant de la stimulation émanant des pays vertueux. C'est sur le fondement de la méthode communautaire que doivent être définies et organisées les conditions d'une intégration des politiques budgétaires.

Il faut bien sûr développer, autant que faire se peut, une politique budgétaire communautaire qui ne représente que 1% du PIB de l'Union. Mais, dans la mesure où les Etats ne sont pas prêts à ce jour, à créer un Etat fédéral tel qu'il existe aux Etats-Unis ou en Allemagne, l'objectif doit être de placer les politiques nationales dans un cadre budgétaire " européen " commun et contraignant.

La mise en place d'une " intégration " minimale des politiques budgétaires consiste à reprendre les deux sujets clés traités avec négligence par le Pacte de stabilité et de croissance, à savoir l'endettement des Etats et la gestion de leurs déficits publics.

S'agissant de l'endettement des Etats de la zone euro, à partir du moment où la crise a montré qu'il existait un risque systémique de défaillance d'un seul et donc que les Etats de la zone euro, contrairement à ce que disent les Traités, sont collectivement garants de la dette souveraine émise par chacun d'entre eux, il faut en tirer les conclusions.

A moyen terme, l'objectif devrait être de faire disparaître les dettes nationales au profit d'une dette publique européenne. Certains comme Guy Verhofstadt ont estimé qu'on pouvait commencer par émettre au niveau communautaire, la dette publique correspondant à 3% du PIB de chacun des Etats. Dans ce dispositif, devrait être créé un Trésor européen, sous la forme d'une Agence chargée d'émettre la dette des pays participants au mécanisme. Cette Agence serait confiée à un Secrétaire européen au Trésor sur le même modèle que celui établi en matière de politique extérieure pour Catherine Ashton. Ce Secrétaire au Trésor aurait pour fonction d'être le superviseur européen de tous les ministres du Budget de la zone euro.

Cette Agence européenne serait chargée de traiter les programmes d'émission de dettes de chacun des Etats membres de la zone euro. Les droits de vote seraient calculés selon les mêmes règles que celles prévalant pour le capital de la Banque centrale européenne. Afin d'éviter toute dérive " technocratique ", les propositions de l'Agence européenne seraient présentées par son Secrétaire au Parlement qui aurait ainsi le pouvoir de peser sur la politique budgétaire communautaire et de chacun des Etats. Le fonds européen de stabilisation qui vient d'être créé en réponse à la crise peut être l'embryon d'une évolution vers une Agence européenne de la dette des Etas membres de la zone euro.

La mise en route d'un instrument visant l'endettement public des Etats exercerait nécessairement des effets sur les politiques nationales par leur encadrement de fait. Le véritable cœur du problème se situe donc en amont des endettements publics, au niveau de la définition des politiques budgétaires nationales.

Dans une perspective de construction politique à moyen terme, serait transférée au niveau européen communautaire, la responsabilité du calage du taux de déficit public de chacun des Etats membres, en proportion du PIB au sens du Traité de Maastricht, ce qui ne se limite donc pas au seul déficit budgétaire. Ce solde serait défini en amont au niveau communautaire avant l'intervention des procédures parlementaires nationales et il reviendrait au Secrétaire au Trésor, de suivre la compatibilité de l'exécution des politiques nationales avec les normes définies au niveau communautaire.

La procédure donnerait lieu à un vote du Parlement européen liant les Etats. Les déficits publics inférieurs à 3% du PIB seraient adoptés de plein droit, ceux situés au dessus devraient faire l'objet d'un vote explicite de la part du Parlement européen. Les Parlements et les gouvernements nationaux auraient la faculté de définir librement ensuite dépenses et recettes mais dans le respect des normes de déficit arrêté par la procédure communautaire.

Ces évolutions supposent probablement des étapes dans un processus à moyen terme, ce qui nécessite une impulsion politique que seules l'Allemagne et la France ont les moyens de donner malgré leurs divergences actuelles.

L'Allemagne et la France exercent un rôle moteur de fait, dans la zone euro et dans l'ensemble de l'Union européenne. Les deux économies représentent 33% de l'économie européenne et 45% de celle de la zone euro. Ensemble la France et l'Allemagne détiennent 49 % du capital de la Banque centrale européenne. A ce titre, elles vont supporter près de la moitié des 80 milliards € d'aide à la Grèce et de la garantie de 440 milliards apportée au fonds européen constitué pour sécuriser la zone euro.

Les deux pays disposent des instruments politiques permettant de prendre l'initiative. De fait l'Union européenne fonctionne autour de trois cercles concentriques : l'Europe des 27, la zone euro des 16 et le couple franco-allemand dont le caractère spécifique a été institutionnalisé par le Traite de l'Elysée de 1963. Les moyens du couple franco-allemand ont encore été renforcés en 2003 avec le renouvellement et l'élargissement du texte fondateur signé 40 ans auparavant par le Général de Gaulle et le Chancelier Adenauer. Malgré les divergences entre les deux pays, les instruments de travail en commun (Conseil des Ministres franco-allemand, Présence du ministre allemand au Conseil des ministres français, présence du ministre français de l'économie au Conseil des ministres allemand, etc.) ont continué à s'accroitre et à se renforcer. En février 2010, à l'occasion du Conseil des Ministres qui réunissait l'ensemble des deux gouvernements à Paris, leurs dirigeants ont poursuivi l'élargissement des domaines et des procédures de travail en commun.

Il est clair que si la France et l'Allemagne peinent à s'accorder sur un diapason commun c'est parce qu'elles sont dans des positions symétriquement inversées : l'exécutif français est fort, l'exécutif allemand est fragile ; l'économie allemande est forte, l'économie française est fragile. Mais le contexte général de sortie de crise et le ralliement français récent à une stratégie de redressement des comptes publics et sociaux, pourraient constituer l'amorce d'une nouvelle phase créant les conditions d'une plus grande convergence économique et politique.

Dans la mesure où nous entrons dans une phase de sortie de crise puisque, peu ou prou, les gouvernements européens sont engagés dans des plans convergents et vigoureux de rééquilibrage budgétaire, les divergences entre Paris et Berlin devraient s'atténuer et permettre un entrainement de l'ensemble de la zone euro.

La situation de sortie de crise constitue un élément essentiel de la nouvelle donne qui semble se dessiner. En matière d'endettement public, la limite financièrement supportable est en voie d'être atteinte. Les travaux de Rogoff et Reinhart [4], ont montré qu'au delà de 90% de dette publique sur PIB, la réduction des déficits devient plus complexe à opérer en raison d'effets dépressifs plus marqués sur la croissance. Dans le prolongement de cette analyse, le doute a fini par s'installer sur les marchés mais aussi chez les décideurs de politique économique sur le véritable degré d'efficacité des plans massifs de relance adoptés au plus fort de la crise. Un accroissement aussi considérable de l'endettement public avec dans l'ensemble de la zone euro des taux d'endettement de 90 à 100% en moyenne ampute les effets stimulants attendus. Le sentiment que la nouvelle situation risquait de placer les Etats, notamment les plus fragiles, dans une situation irréversible a fait ressentir la nécessité de ne plus différer l'élaboration de plans à moyen terme de rééquilibrage des comptes publics.

Il faut néanmoins souligner que les plans de rigueur sont demeurés modérés (0,4% de PIB en Allemagne) et n'exerceront leurs effets que progressivement. Ils interviennent dans le cadre d'une politique monétaire européenne très souple (taux directeur de la BCE à 0,25%), la Banque centrale adressant des signaux rassurants aux marchés en matière de liquidité avec l'acceptation des dettes des Etats en contrepartie de ses interventions. Le policy mix en Europe est ainsi orienté dans un sens favorable aux politiques d'assainissement des comptes publics. Il se combine en outre, avec une dépréciation de plus de 20% de l'euro par rapport au dollar qui stimule ainsi les exportations européennes vers les zones à croissance dynamique. Dans ces conditions, les craintes avancées par les plus keynésiens des analystes peuvent au moins être partiellement dissipées. L'Allemagne est évidemment un excellent exemple de cette sortie vertueuse de la crise : son plan de rigueur a bénéficié d'une appréciation positive de la part des marchés qui ont réduit le taux d'intérêt sur le Bund à 10 ans à 2,5%, en raison du dynamisme retrouvé de ses exportations et de la baisse non négligeable du taux de chômage (7,7%).

Même si la France cherche à ménager son opinion publique, les tensions entre les deux gouvernements se sont traduites par un accroissement de la différence des conditions d'emprunts entre l'Etat français et l'Etat allemand (écart ou " spread " monté jusqu'à 0,5 point de taux de différence entre les emprunts d'Etat français à 10 ans et ceux de l'Etat allemand, France 3%, Allemagne, 2,50%), et ont renforcé la nécessité de crédibiliser le redressement des comptes publics. Au cours des dernières semaines, le gouvernement français a accru les initiatives dans le sens d'une convergence plus marquée avec l'Allemagne, et a mis fin à la politique accommodante conduite depuis 2007. Le Premier ministre a ainsi annoncé un plan de réduction de l'ensemble des dépenses publiques de 45 milliards € afin de conforter le retour du déficit public à 3% du PIB à l'horizon 2013. S'ajoute à cela, une gestion jusqu'à présent réussie de la réforme des retraites dont l'âge légal et les durées de cotisations seraient allongés, ce qui vient utilement fortifier les signaux en matière de maîtrise des réformes structurelles en France. La convergence des économies devrait bénéficier aussi des effets d'entrainement de l'Allemagne sur la France, en raison de l'importance des échanges intra-branches entre les deux pays.

La convergence d'activité et de stratégies économiques entre la France et l'Allemagne devrait contribuer, du coup, à stabiliser la position d'Angela Merkel dans la gestion de la coalition qu'elle dirige, en réduisant son besoin " tactique " d'opposition à ses partenaires européens. Si cette évolution se confirmait, il est certain qu'un projet commun de " gouvernement économique " serait plus facilement recevable pour l'Allemagne et plus crédible aux yeux de ses partenaires lesquels semblent mûrs pour une évolution vers la construction d'un cadre européen de gestion des politiques budgétaires.

Les conditions existent peut-être pour engager des évolutions politiques en Europe qui se seraient heurtées en d'autres temps à des oppositions insurmontables. La crise que l'Europe traverse a porté un coup très rude aux égoïsmes nationaux dont les opinions ont compris qu'ils menaient à la faillite financière et à la dislocation des sociétés. Elle a fait donc œuvre de pédagogie salutaire à bien des égards. Sonnant le glas des logiques intergouvernementales, elle a renforcé le bien-fondé des méthodes communautaires.

Pour tirer pleinement parti de ces enseignements, deux conditions essentielles sont nécessaires. Une démocratie communautaire véritable est indispensable tant les bienfaits de la construction européenne ont trop souvent été masqués par le dessaisissement des représentations nationales. Le Parlement européen et les Parlements nationaux doivent devenir des acteurs à part entière de la construction budgétaire de l'Europe. Le consentement budgétaire est un des fondements les plus importants d'une démocratie libérale.

Mais des mutations aussi essentielles ne pourront voir le jour que si le couple franco-allemand retrouve son dynamisme, tant les deux pays sont liés l'un à l'autre et tous les deux à l'Europe. L'ancien Chancelier Kiesinger considérait qu'il y avait un risque pour la stabilité de l'Europe que l'Allemagne soit trop faible ou trop forte. L'Union européenne lui a fourni un cadre inégalable pour retrouver sa prospérité et devenir un Etat " normal ". Qu'il s'agisse de sa division comme enjeu idéologique ou de sa réunification, l'Union européenne lui a apporté chaque fois les moyens d'assumer sa nouvelle situation sans crise politique intérieure et sans instabilité internationale. L'Allemagne a somme toute bénéficié de l'appui constant de la France dans chacune de ces situations sensibles.

Inversement, la France, dont la division de son voisin et son statut de puissance nucléaire survalorisait son statut politique, se retrouve interpelée, dans un monde qui prend son modèle social à contrepied et lui impose une nouvelle stratégie économique. La démonstration par l'Allemagne que la réussite économique est compatible avec une protection sociale élevée peut contribuer à convaincre les Français que la mondialisation n'est pas synonyme de reculs sociaux. L'Europe est l'atout indispensable pour y parvenir.

Les générations qui exercent le pouvoir politique ou les responsabilités économiques étaient peut-être en train d'oublier les leçons de l'Histoire alors que s'effaçaient progressivement celles qui avaient porté la construction européenne dans le souvenir des drames du XXème siècle. Ceux qui à la suite de Gordon Brown pensaient qu'entre le monde et les nations, il n'y avait rien, que l'Europe et le couple franco-allemand étaient devenus au XXIème siècle d'encombrantes reliques, auront été ramenés à la réalité par les claques de la " main invisible ". Peut-être que la crise, par un mouvement dialectique dont elle avait le secret, aura permis que les descendants de Hegel et de Descartes finissent par voir le monde de la même manière et qu'ils soient en mesure de porter à la face du monde toute la valeur du modèle européen de civilisation et de développement.

[1] Le Monde, 2 juin 2010
[2] The Monetary Dynamics of international Adjustment under Fixed and Flexible Rates in International Economics, Macmillan, New-York, 1968
[3] Le Cercle des Echos, 1er juin 2010
[4] Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff, This Time is different, Princeton, 2009

La Fondation Robert Schuman créée en 1991 et reconnue d'utilité publique, est le principal centre de recherches français sur l’Europe. Elle développe des études sur l’Union européenne et ses politiques et en promeut le contenu en France, en Europe et à l’étranger. Elle provoque, enrichit et stimule le débat européen par ses recherches, ses publications et l'organisation de conférences. La Fondation est présidée par M. Jean-Dominique GIULIANI.

- C’est surtout une prouesse technique, mais pas vraiment une surprise. Pour y parvenir, il faut de l’argent, de l’équipement, des chercheurs. Mais c’est quand même une révolution copernicienne dans le sens où les travaux de l’Institut Craig Venter changent la perspective des choses. Jusqu’à maintenant on se demandait comment modifier un organisme vivant pour l’améliorer. La question est désormais : quel organisme vivant pourrais-je créer pour qu’il produise telle ou telle protéine ? C’est une nuance de taille, même si l’organisme vivant qu’on “crée” utilise en fait toute une série d’enzymes et de protéines qui existent dans d’autres organismes vivants. Ce n’est pas une création “ex nihilo”.

- La fabrication de protéines dont on a besoin en médecine. Notamment celles qui permettent de dissoudre des caillots de sang en cas de crise cardiaque, ou celles qui peuvent produire l’insuline nécessaire aux personnes diabétiques. Des outils biotechnologiques existent déjà pour produire de telles protéines, ou d’autres à usage alimentaire, ménager (les fameux enzymes gloutons des poudres à lessiver !). Mais un des organismes de choix pour les fabriquer, c’est justement la bactérie et pour faire en sorte qu’une bactérie produise plus de protéines voulues, on joue sur les gènes de cette bactérie. On peut ainsi envisager de créer une bactérie entièrement vouée à la production de telles ou telles protéines, une bactérie “spécialisée” pour la production, par exemple, de biocarburants.

- Difficile de déterminer précisément. Est-ce que le laboratoire américain est en fait plus avancé dans ses recherches que ce qu’il a annoncé ? Tout va très vite en ce moment : un des tout premiers génomes à être séquencé est celui de la levure (projet européen coordonné d’ailleurs à Louvain), en 1996. Craig Venter a séquencé le génome humain quelques années plus tard. On peut donc penser que cela ira relativement vite.

- À court terme, peu de risques. Cette bactérie-là a pris plusieurs années de travail, 40 millions de dollars, l’outillage le plus perfectionné qui existe… Une utilisation à mauvais escient, dans un but terroriste par exemple, n’est pas pour demain !

- Au sens strict, c’est vrai, il a créé un organisme synthétique. Mais il n’est pas parti de rien. Le génome qu’il a créé s’inspire exclusivement de ce qui existe déjà dans la vie et les bactéries qu’il a utilisées avaient conservé toute la machinerie qui leur permet de vivre. Et puis quelle est la définition de la vie ? Quand nous sommes en état de mort cérébrale, nos cellules continuent à vivre. Quoi qu’il en soit, dans le cas qui nous concerne, il n’y aucun problème bioéthique puisqu’il ne s’agit que d’une bactérie. On est encore très loin de pouvoir réaliser cela sur l’homme

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Deux événements ont alimenté les médias en mal de copie durant le week-end, l’un de France, et l’autre en Belgique. En France, les “Bleus”, censés être la fierté de l’Hexagone et symboliser l’unité nationale par-delà la politique, ont manqué leur coup. L’équipe s’entre-déchire. Cet exemple illustre la difficile unité dans nos propres vies, mais interroge aussi l’évolution du sport. Du temps des Romains, on estimait qu’il suffisait d’un peu de pain et de cirque pour calmer le peuple. Quand le pain manque, il reste donc le cirque. Mais celui-ci n’est-il pas devenu un immense business ? Dans le football, on peut parfois se demander si ce n’est pas après les millions que les joueurs courent, et non derrière un ballon. En Belgique, c’est le parti socialiste liégeois qui a attiré l’attention des médias. Règlements de comptes, petites phrases assassines, remise en “ordre utile”… Ceux qui se veulent au service de la nation ne seraient-ils pas souvent tout d’abord au service d’eux-mêmes et de leur propre gloire, au prix d’un certain ridicule ?
Il ne s’agit pas, bien sûr, de se réjouir du malheur des autres – même si c’est parfois la tentation des sportifs, des politiques et de bien d’autres –, mais de relever une constante, celle de la difficile unité ! Cela se vérifie, non seulement dans le sport – qui, sous des aspects de compétition, devrait être un point de rassemblement –, mais aussi en politique, tout comme dans les religions, entre elles et à l’intérieur d’elles-mêmes. Et l’on pourrait aussi parler des familles, parfois déchirées depuis des générations, et des couples dont l’amour s’est tout à coup mué en haine féroce.
Pas question donc de prendre plaisir à conter les dérèglements de notre humaine condition, alors que dans les religions, et notamment dans l’Église catholique, tout irait bien. Saint Paul rappelait précisément aux pratiquants du week-end dernier leur vocation à ne faire plus qu’un. Hélas, déjà alors, rivalités et dissensions ne manquaient pas… Puissent ces quelques réflexions, un peu amères, nées à l’écoute des médias, interroger chacune et chacun, quelle que soit sa place et sa fonction : es-tu ferment d’unité ou divises-tu pour mieux régner ? Et que les chrétiens se rappellent qu’ils sont appelés à être, humblement, un “sacrement” d’unité offert à tous. Il y a encore du chemin…

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Il y a tout juste un an la controverse sur la fraude électorale, lors de l’élection présidentielle
iranienne du 12 juin 2009, donnait lieu à une immense manifestation de protestation mobilisant
plus de 3 millions d’iraniens qui revendiquaient pacifiquement leurs droits à des élections libres.

Ces manifestations de masse ont eu le mérite d’ébranler le mythe tenace de la popularité du régime islamiste d’Iran. La répression violente qui s’en est suivie, les arrestations arbitraires, les tortures, les « procès » de Téhéran et les aveux télévisés des victimes ont mis en évidence la nature totalitaire d’un régime souvent qualifié de « semi démocratique », au vu des élections qui s’y déroulent. Le monde a donc pu constater l’existence d’une société civile qui exprime ses revendications en termes de droits universels humains et qui tient tête à l’État totalitaire.

Un an plus tard, il convient de faire le point sur le face à face État-société civile qui s’est prolongé par
des escarmouches irrégulières jusqu’à la fin de l’année 2009, mais dont on n’entend plus parler dans la presse internationale depuis quelques mois. Certains observateurs suggèrent que la répression violente de l’État, les arrestations en masses, la torture, les lourdes peines de prison et surtout l’exécution arbitrairedes prisonniers politiques faussement accusés de terrorisme ont eu raison du mouvement des droits civils et signalent la normalisation de la situation politique en Iran. En somme, du point de vue traditionnel des relations internationales, on peut considérer que la République islamique d’Iran vient de surmonter une crise politique intérieure qui n’a pas d’incidence sur la
question prioritaire du nucléaire, facteur de déstabilisation internationale, qui, lui, mérite l’attention de la communauté internationale bien plus que la société civile ou les violations systématiques des droits de l’Homme dans ce pays.
Cette perspective, qui a été celle de la communauté internationale, y compris des pays démocratiques,
et particulièrement celle de l’Union européenne, est trompeuse en ce qu’elle sépare les composantes d’une réalité politique qui est une et indivisible. La question nucléaire et le terrorisme international constituent avec la violation systématique des droits des citoyens iraniens les trois facettes du même problème, à savoir celui de la nature du régime iranien et de ses ambitions idéologico-politiques. Si les multiples dialogues que l’Union a tenté de tenir avec l’Iran depuis deux décennies ont échoué sur tous les plans, excepté celui du commerce, c’est qu’ils ne sont pas fondés sur les bons postulats.

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“be.WELCOME”. On ne saurait mieux traduire l’état d’esprit qui a animé les initiateurs de cette expo montée en collaboration avec le Musée de l’Europe. L’immigration est en effet à double sens : il y a celui qui arrive, mais aussi celui qui accueille. Et c’est justement ce double point de vue, de l’accueillant et de l’accueilli, qui fait l’originalité de cette exposition.
Ce regard novateur sur le phénomène migratoire, via une approche interactive et de nombreux témoignages, permet du coup de dédramatiser le problème en le remettant dans son contexte, en l’envisageant au sens le plus large. Le visiteur pressé ou distrait manquera peut-être la première étape de la visite, à savoir les grands éléments de mobilier urbain qui composent le mot ‘Welcome’ devant l’Atomium. Ceux-ci servent en fait de support pour raconter l’histoire de l’immigration en Belgique. En revanche, il ne manquera pas de voir les grands portraits sur les vitres de la rotonde, autant de témoins qu’il retrouvera plus tard dans l’expo. Et pour le faire patienter au pied de l’ascenseur, il pourra regarder quelques extraits de films et de sketches qui montrent comment le thème de l’immigration a été traité au cinéma ou par les humoristes ces dernières décennies.
Après cet “apéritif visuel”, c’est au deuxième niveau de la 2e sphère que vous allez vous plonger véritablement dans le coeur de la réalité migratoire. Sur une grande carte interactive du monde, vous êtes invité à toucher un visage : un flux d’informations apparaît alors (par exemple le contexte du pays d’origine du témoin), puis le témoin explique pourquoi il est venu en Belgique, quelles ont été ses premières impressions en arrivant ici. La parole est aussi donnée à des Belges qui expliqueront ce que cette arrivée d’immigrés a changé pour eux. Non loin de là, trois bornes téléphoniques permettent d’écouter des enregistrements de conversations d’immigrés avec leur famille et amis restés au “pays”. Ou bien celles de Belges qui parlent entre eux de ces nouveaux arrivants.

En poursuivant la visite, vous ne manquerez pas d’être interpellé par un fonctionnaire qui vous demandera de réunir les documents nécessaires pour obtenir un permis de séjour. Le tout dans un temps imparti. Vous voilà du coup au coeur de la complexité du processus administratif de l’immigration, et de l’angoisse que peut ressentir l’immigrant.
Jalonné d’informations plus factuelles (statistiques, données chiffrées, résultats d’enquêtes, graphiques, cartes…), le parcours vous conduit ensuite dans une deuxième sphère de l’Atomium où se pose la question de savoir si les immigrés s’intègrent dans notre société. Ce thème, le plus important de l’exposition, est ici traité à travers une série de reportages qui portent sur des lieux d’intégration : l’école, l’entreprise, le club sportif, le local syndical ou politique, l’hôpital et la commune.

L’intégration des nouveaux arrivants est un problème auquel sont (et ont été) confrontées toutes les communautés humaines. Poussant l’interactivité jusqu’au bout, la dernière installation du parcours permettra aux visiteurs de l’expo de donner leur avis. Parmi les questions posées : “Êtes-vous favorable à l’instauration de quotas communautaires dans les classes ?” Ou encore : “Quel pourcentage d’élèves d’origine différente de la vôtre estimez-vous souhaitable dans la classe de votre enfant ?”. Les votes sont enregistrés et le résultat cumulé apparaît sur un grand écran, permettant ainsi à chacun de savoir où il se situe par rapport à l’opinion publique.
En provoquant l’interrogation, l’étonnement chez le visiteur, le mérite de “be.WELCOME” est bien de nourrir la réflexion et de faire évoluer les regards et les mentalités. “Mieux comprendre pour mieux se comprendre”, telle est la philosophie de cette exposition qui pourrait devenir le noyau d’un Musée permanent de l’Immigration à Bruxelles.

be.WELCOME, à l’Atomium de Bruxelles (Square de l’Atomium - B-1020 Bruxelles) jusqu’au 31 août, tous les jours, de 10h à 18h (fermeture de la caisse à 17h30). Info : 02/475 47 75 - www.atomium.be
Attention ! La visite de l’expo fait partie de la visite de l’Atomium. Il n’est pas possible de la voir indépendamment et vous devrez donc payer le prix plein (11 €). L’expo ira ensuite à Charleroi (au Bois du Cazier), puis à Anvers et (sous réserve de confirmation) à Paris, à la Cité nationale de l’histoire de l’immigration.

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Parce qu’ils en ont plus qu’assez de voir les politiciens se déchirer à propos de BHV et vider peu à peu la Belgique de sa substance, de nombreux citoyens ont décidé de bouder les isoloirs le 13 juin prochain. Une réaction compréhensible en soi, vu l’importance de la crise économique et sociale que nous traversons en ce moment, mais qui, à nos yeux, ne témoigne pas d’un très grand sens des responsabilités. Elle peut même s’avérer franchement dangereuse pour notre démocratie si elle venait à se généraliser. En effet, même s’il semble insignifiant, le vote constitue à ce jour le meilleur moyen de servir le bien commun, de transformer la société et de peser sur notre avenir, ainsi que sur celui de nos enfants. Hors de cela, il n’est de place que pour les révolutions, les coups de force et les aventures. Bref, le chaos. Ce que personne ne souhaite, bien entendu.
Mais l’abstention n’est pas seulement dangereuse, elle est également contreproductive. En effet, si elle apparaît comme une forme de protestation, elle ne permet en rien de peser sur la réalité politique que l’on critique. Notre système est conçu de telle manière qu’il est impossible d’influer, par ce biais, sur les formules de majorités envisageables à l’issue du scrutin ou sur le programme de gouvernement que se donnera la coalition au sortir des négociations postélectorales. En fait, les seuls à tirer un réel avantage de l’abstention de vote sont les extrémistes de tous bords, ceux-ci se déplaçant plus volontiers que les modérés pour aller voter.
Enfin, ce qui devrait nous encourager à accomplir notre devoir civique dimanche prochain, c’est le fait que des hommes et des femmes se sont battus, chez nous, pendant des décennies, pour obtenir le suffrage universel, et que dans de nombreux autres pays, d’aucuns luttent toujours pour acquérir ce droit. Bouder les urnes serait donc une réaction immature, indigne des habitants d’une démocratie. Surtout que l’enjeu est de taille, cette fois. Au-delà de BHV, c’est effectivement notre avenir commun qui est en question. Voulons-nous une Belgique fédérale, avec plus ou moins d’autonomie aux Régions et Communautés ? Ou une confédération ? Voire l’éclatement du pays. Nous avons là une occasion unique de nous met prononcer. Ne la ratons pas.

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Haig is an Armenian Christian from Jerusalem, a city that is six miles and twenty minutes north of Bethlehem. Haig also happens to be my younger brother, and our family have lived in Jerusalem ever since 1915 when my grandparents fled Ottoman Turkey to Palestine during the Armenian genocide. Indeed, Bethlehem and Jerusalem, the fulcra of the Nativity and Resurrection of our Christian faith, were once bustling with local Christians. In Jerusalem, two of the four quarters of the Old City (the Christian and Armenian ones) are a living testimony to their centuries-old presence. Yet, today, although my brother and his family have steadfastly chosen to remain in Jerusalem, scores of Christians have left in search of more dignified, politically stable and economically viable alternatives.

The author: Dr Harry Hagopian is an International lawyer & EU political consultant. He also acts as Middle East adviser to the Catholic Bishops’ Conference of England & Wales and as Middle East consultant to ACEP in Paris. Formerly, he was Executive Director of the Jerusalem Inter-Church Committee and of the Middle East Council of Churches.

His web-site is www.epektasis.net

So what do Christians witness in this land of frequent pilgrimages but also of infrequent visions?

Some sixty short years ago, Christians constituted roughly 25% of the overall Palestinian population in the Holy Land, and around 80% of Bethlehem, Beit Sahour and Beit Jala. Today, those numbers have dwindled drastically - in Bethlehem, for instance, they are just over 15% of the overall population - largely because of the conflict between Israel and the Palestinians. No matter how people choose to interpret facts or massage realities, the political situation has been - and remains to be - the primary cause for the alarming reduction in the number of indigenous Christians in this biblical land. Christians have almost lost hope in a land that witnessed the incarnation of our hope. Dr Bernard Sabella, a sociologist who is also Executive Secretary of the Department on Service to Palestinian Refugees and Member of the Palestinian Legislative Council, has published numerous statistical studies on the haemorrhaging outflow of local Christians. In one study as far back as 2004, he estimated that local Christians now stood at far less than 2% of the overall population, suggesting that this decline reflected a dearth in socio-economic and political visions for Palestine.

Over the past forty-three years, since the Israeli occupation of Palestinian land in June 1967, Israeli rapacious settlers have colonised Palestinian land - often aided, and frequently abetted, by successive Israeli governments. The physical, demographic and economic integrity of the land - and thereby of the people living on it - has been eroded by deliberate Israeli policies that are not only contrary to International law and UN Resolutions but that also strive to get rid of Palestinian demography (the people) whilst retaining Palestinian geography (the land). In Bethlehem as in many other parts of the West Bank, an ugly separation wall encircles relentlessly the Palestinian areas, dividing one Palestinian from another, one institution from another. With secondary and smaller cement walls buttressing this wall, and with Israeli Jews-only settlements on Palestinian land, along with four-hundred checkpoints severing towns and villages from each other, Palestinian resources are being snuffed out and have resulted in the creation of small gaols within those territories. The concomitant consequences have been unemployment, poverty, socio-economic meltdown, despair and violence. Is it still any wonder that Palestinian Christians are leaving in droves?

In a speech on 29th April, Professor John J Mearsheimer, R Wendell Harrison Distinguished Service Professor of Political Science and co-director of the Program on International Security Policy at the University of Chicago, described some Israelis as the New Afrikaners. Indeed, such corrosive apartheid (separateness in Afrikaans) policies are being exercised by Israel in many Palestinian territories (where Christians live in small numbers amongst Palestinian Muslims). Is it also any wonder that some prominent Christian church and lay leaders issued the Kairos Palestine Document: A Moment of Truth in December 2009 in which they spoke out in liberation theology native terms about faith, hope and love in the heart of Palestinian suffering and against those practices that have condemned their communities to this downward spiral? Can such weakened communities resist any longer?

However, in focusing upon the sinister effects of Israeli occupation, it is equally scrupulous to look at other concerns befalling Palestinian Christians in this once-golden land (as the prophet Zechariah described it). Two contributory strains, I would opine, are Christian-Muslim relations and Western Christianity.

When I was Ecumenical Consultant for the Churches of Jerusalem during the unlucky Oslo years, I recall how church leaders or their representatives would help nip in the bud any potential strife between Christians and Muslims by calling the late Chairman Yasser Arafat's representatives to seek their prompt mediation. Today, those conduits of conflict resolution are far more complex and much less discernible, and the tensions between Palestinian Christians and Muslims are perceptibly more frequent even if most Palestinians would deny them vehemently due to an overall - anxious - sense of nationalism. I believe this is due in part to a growing political Islamisation within specific cross-sections of Palestinian society in the West Bank (and certainly in Gaza, with its tiny pocket of Christians and their public institutions today). Some Muslims have become less inclusive, spurn diversity and openly or secretly consider non-Muslims as heretics who do not belong to the land. Such attitudes are due to an ill-considered, even blinkered, belief that the links those Christians have with the larger Universal Church in the West (Greece, Rome or London) could turn them into politically potential fifth columns! I have heard Palestinians speaking out - often discreetly - about some practices of physical and structural violence whereby Christian shops are the last ones to be frequented for business and where Palestinian Christians are the last to receive financial aid from local authorities. Engage a Christian deacon, ironmonger, butcher, secretary, verger, or physician, and one detects those worries simmering under the chipped veneer of pan-Palestinian solidarity.

This is an unfortunate development that is neither Islamic nor provides proper ijtihad or jurisprudence. But it is occasionally detracting from the collective effort necessary to focus on the central objective of Israeli occupation and is alas a reality that increasingly blights the lives of everyday Christians.

But is the radicalisation of some pockets of Islam the sole reason why a small but important number of Palestinian Muslims are looking charily at Palestinian Christians? Has Palestine become an almost Lebanese clone where confessional politics are taking hold of what has for long decades been a fiercely secular and inclusive society? I for one remember growing up in a neighbourhood of northern Jerusalem that had many Muslims who were not only ‘neighbours’ but also friends. I am sure that Haig could tell stories about his own experiences of friendships and respectful coexistence. After all, Palestinians had almost always been united by their political aims, not divided by their religious affiliations. One cannot also forget that some of the incipient Palestinian liberation leaders were Christian, as are politicians, parliamentarians and ambassadors today. It is not always helpful to turn into an ostrich in the midst of a sand dune either.

I suggest that the tensions fomented by Islamist radicalism, over and above the Israeli rampant occupation of land, are also exacerbated by fundamentalist evangelical Christian constituencies in the West (largely in the USA) who purport that the Christian faith equates itself with an unquestioning support for Israel. They claim this is because God chose the Israelites as His people and entered into a Covenant with them. It is therefore the duty of Christians, those groups claim, to defend Israel (a political entity) and Israelis (a demographic entity) over the whole of biblical land of Israel (a geographic entity).

In my opinion, such Christians are not only limited in their faith-based periscope but are also ostracising ‘other’ Christians by adhering rigidly to the tenets of the Old Testament, ignoring the transformative message of the New Testament, being selective in their scriptural and prophetic quotations, and releasing Israelis from their obligations in relation to their covenant with God let alone toward Palestinians. Surely, to be hemmed in by a faith perception that is literalist or exclusivist is not how our Lord and Saviour will have acted today. But such Christians also believe the only way for the Messiah to return to earth (and therefore fulfil prophesies in the Book of Revelation) is through the in-gathering of Jews (in modern-day Israel) so they could be converted to Christianity and pave the way for the Second Coming of Christ.

I cannot frankly see many Jews getting terribly excited by this Christian plan! But there exists today a finite tactical alliance whereby Jews overlook the underlying eschatological motivations of some Western Christians in return for their unstinting financial and political support of Israel. The Old Testament has become the organic nexus between [some] Christians and [some] Jews, at the expense of the New Testament and the indigenous followers of Christ region-wide.

So where do we Christians of the Holy Land stand today as pilgrims of faith on our journeys of faith?

I believe that the three existential challenges I highlighted are together leading some Palestinian Christians to re-calculate constantly their options. HB Michel Sabbah, emeritus patriarch of Jerusalem, delivered a lecture entitled The Theological, Spiritual and Pastoral Christian Presence in the Middle East at CEDRAC in Beirut on 5th May in which he affirmed that Palestinian Christians are cross-bearing witnesses, whose commandment is one of love, of showing how to build a healthy and inclusive society, and of being true bridges with the outside world. I suppose one could add that Jews, Christians and Muslims are united through Abraham and Sarah, hewn from the same rock (Is 51:1), and so it becomes quintessential to find ways for co-existence in this land between the three monotheistic faiths.

But how does one affirm the Christian presence in the Holy Land? In Bethlehem, for instance, in order to dissuade young Palestinian families from leaving the Holy Land, the Franciscan Order is building new flats and offering them to young Palestinian couples in return for low-rent tenancies. This is a practical - and critical - tool to help counter emigration. But if we mean to tackle the root causes of the problems facing Christians in the Holy Land today rather than paper over the symptoms alone, the first station should be an end to Israeli occupation and its illegal practices. Palestinians must be set free from captivity, imprisonment, separation walls, settlements, ID confiscations and allowed instead to pursue their own destinies and hopes - and to make their own mistakes. Only then could they be expected to put their own house in order - presently in shambles - and become accountable as they edify at long last their independent state.

To those friends world-wide worried about the Christian life, presence and witness across the whole Middle East, I remind them of St Cyril of Jerusalem (315-386) - a contemporary of Epiphanius, Jerome and Rufinus - who stated, Do not rejoice in the cross in time of peace only, but hold fast to the same faith in time of persecution also. Do not be a friend of Jesus in time of peace only but also in time of persecution. Perhaps we should all learn - I before you - to be less à la carte Christians with anaemic faiths and to show instead resoluteness, fortitude and solidarity in our outreach to our neighbours during times of adversity.

This is why I am also cautiously hopeful that the forthcoming Special Assembly of the Synod of Bishops for the Middle East called for by HH Pope Benedict XVI that will take place in Rome from 10-24 October 2010 will manage to discuss carefully, but also openly and judiciously, those three existential issues. The theme of the Synod is The Catholic Church in the Middle East: Communion and Witness and is underscored by the scriptural verse 'Now the company of those who believed were of one heart and soul' (Acts 4:32). In this respect, the Catholic Bishops’ Conference of England and Wales in London, supported by its counterparts in Germany and the USA, will provide support and exposure to this event that will unite all the Catholic Church leadership of the Middle East under one roof in the Vatican.

So today, I invite my readers to spare no effort in reaching out with love, prayer but also action to those quarantined Living Stones (1 P 2:5) who face the daily vagaries of life in the midst of human pain and unholy conflicts. Our Christocentric faith does not call for apathy, nor should it pander to hyper-inflated political correctness or jaundiced cynicism. What it exacts from us can perhaps be summed up for me by St Paul’s Letter to the Ephesians to seek the unity of the spirit in the bond of peace (Eph 4:3). Can we all “do our small bit” and pursue our mission and help ensure that those Living Stones do not inevitably become the deadened sites of the Holy Land let alone of the wider Middle East?

La prochaine négociation s'annonce exceptionnelle à plus d'un titre : ce sera la première à 27, dans un contexte marqué par un enchaînement des crises (économique, monétaire) qui fait peser des peurs sur l'avenir de l'Union européenne et par une pression énorme pour revoir radicalement la structure des dépenses, en particulier la place faite à l'agriculture (PAC).
4 sujets seront déterminants.

Accéder à la Première partie

b[A- Le montant du budget]
1 - Les marges de progression du budget communautaire

En 2010, le budget communautaire a été arrêté à 141,5 milliards € en crédits d'engagement et 122,9 milliards € en crédits de paiement. [1] Il correspond au budget d'un pays moyen de l'Europe La question du montant du budget se pose non en termes nominaux (le budget augmente régulièrement chaque année avec des sauts après chaque élargissement), mais en termes relatifs, par rapport au revenu/produit national brut [2]. Depuis 10 ans, le budget européen est de l'ordre de 1% du PNB communautaire [3]. Ce montant est incontestablement faible et, comme le note Alain Lamassoure, "est inférieur au seul déficit du budget de l'État français" [4]. Pourtant, traité après traité, les compétences de l'Union européenne n'ont cessé de se développer. Comment remplir tant de missions, répondre à tant d'enjeux avec un budget aussi limité ?

Cette faiblesse s'est manifestée notamment en 2009 lors de la crise économique et financière. Le plan de relance européen ne fut en réalité que le cumul de 27 plans nationaux laissant au budget communautaire une place plus que modeste. Sur 200 milliards € annoncés au titre du plan de relance, 170 viennent des budgets des États membres, 30 de l'Union européenne dont 25 sont des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) et 5 seulement du budget communautaire, répartis sur 2009 et 2010 [5]. Ni le montant du budget actuel, ni le principe rigoureux de programmation des dépenses n'ont permis à l'Union de jouer un rôle significatif dans ce plan de relance.

Il existe une incontestable pression publique en faveur d'une augmentation du budget européen. Il y a d'abord une pression politique des partisans d'une communautarisation plus poussée tels que le Parlement européen, la Commission européenne et de nombreux élus engagés dans la voie de l'européanisation des politiques. Il y a ensuite l'analyse d'économistes qui considèrent que le budget européen, à son niveau actuel, n'assure aucune des 3 fonctions budgétaires classiques (allocation, redistribution et, -encore moins- stabilisation) et proposent d'y remédier en portant le budget à 2 voire 3% du PNB communautaire. Il y a, enfin, une demande budgétaire de la part de nombreux acteurs de terrain, à commencer par les responsables régionaux, qui voient le budget communautaire comme un moyen de financement solide et plus sûr que les aides nationales. [6]

Mais il existe aussi un argument institutionnel et comptable non négligeable, lié à la mesure du plafond ou plutôt à ce que l'on peut appeler le double plafond. Selon la définition du traité de Lisbonne, le cadre financier pluriannuel " assure l'évolution ordonnée des dépenses, dans la limite du plafond des ressources propres ". Ainsi, il y a bien non pas un, mais deux plafonds distincts : " le plafond de dépenses ", qui est l'objet même du cadre financier pluriannuel, et qui se situe autour de 1% du PNB en crédits de paiement [7], mais aussi un " plafond de ressources ", fixé par les décisions du Conseil et qui est très supérieur, puisqu'il est de 1,23% en crédits de paiement et 1,29% en crédits d'engagement après introduction en 2010 des nouvelles règles de comptabilité internationales [8]. Ces taux plafonds avaient été acceptés en 1992 avec l'accord du Royaume-Uni, c'est dire si le niveau paraissait raisonnable ! Ainsi, sans changer les règles actuelles, il existe une marge de progression sensible du budget communautaire. En 2003, la proposition initiale de la Commission était d'ailleurs de 1,22% du RNB [9]. Il y a tout lieu de penser qu'il en ira de même cette fois et que la Commission proposera une augmentation conséquente du budget communautaire pour 2014 -2020.

2 - Les obstacles à la hausse du budget

Néanmoins, il faut admettre que cette demande se heurtera à plusieurs obstacles déterminants.

L'obstacle financier est le premier. En raison des difficultés à financer le budget par des ressources propres, le budget communautaire est, en réalité, financé presque intégralement par des contributions nationales des Etats membres, prélevées sur les recettes fiscales. En période de contrainte budgétaire, la place réservée au budget européen ne peut être que réduite. La crise économique de 2008-2009 s'est traduite par des situations budgétaires extrêmement tendues dans tous les États membres avec des niveaux de déficits record. " Avant la crise, les États ne voulaient pas payer plus pour le budget communautaire. La situation est désormais plus simple puisque personne ne peut payer " [10]. Car quels que soient les retours dont les États bénéficient, la contribution au budget communautaire commence par un prélèvement sur les recettes fiscales, qui creuse le déficit. Le prélèvement européen représente 7,5% des recettes fiscales de l'État en France et 10% en Allemagne. Les deux pays qui assurent 36% du financement du budget ont donc un intérêt commun à encadrer le budget.

Quel est l'enjeu financier réel d'une augmentation du budget ? Le débat sur le montant du budget communautaire, jugé très faible au regard de ce qui serait souhaitable, ne peut faire abstraction du fait qu'une augmentation de seulement 0,1% (en part dans le PNB communautaire), c'est-à-dire un passage de 1% à 1,1% du PNB communautaire, représente pour la France et l'Allemagne une dépense supplémentaire respectivement de 2 et 2,4 milliards €. Porter le budget à son plafond possible (1,23% du RNB soit +27 milliards) représenterait, pour chacun des pays, un prélèvement supplémentaire de plus de 5 milliards €. Les deux pays veilleront sans doute à éviter une telle augmentation.

Les conditions actuelles d'exécution du budget ne se prêtent pas non plus à une augmentation. " Le budget communautaire continue à se caractériser par une sous-exécution importante, qui affecte plus particulièrement les crédits de la politique de cohésion " [11]. La plupart des exercices budgétaires font apparaître des excédents. Pourquoi revendiquer une augmentation dès lors que les crédits actuels ne sont pas correctement consommés ? Cette caractéristique a priori défavorable à une hausse du budget, est cependant réversible et pourrait même constituer une petite réserve de croissance, à condition de modifier la règle budgétaire des reports de crédits, c'est-à-dire en affectant l'éventuel excédent budgétaire d'un exercice à des dépenses supplémentaires l'année suivante et non en diminution des prélèvements de l'année suivante(voir annexe).

L'obstacle politique et institutionnel reste déterminant. Augmenter le budget, mais pour quoi faire ? Toute augmentation du budget ne peut être fondée que sur des dépenses légitimes aux yeux de l'opinion européenne, ce qui supposerait une répartition sensiblement différente que l'Union pourrait assumer mieux et plus efficacement que les Etats nationaux. Augmentation et refondation du budget sont indissociables. Enfin, toute aspiration à l'augmentation du budget se heurtera à un verrou incontournable : l'accord doit être adopté à l'unanimité des Etats membres, donc avec l'accord des principaux financeurs. Selon toute probabilité, les marges de progression budgétaire sont très faibles.

3 - Lettre de cadrage ou pas ?

L'existence, ou non, d'une lettre de cadrage avant le début de la négociation budgétaire, comme ce fut le cas en 2003, en préambule de la préparation du cadre financier 2007-2013 [12], détermine la méthode de négociation, par addition ou par soustraction et donc le montant du budget décidé in fine.

Une lettre de cadrage signifierait que les contraintes financières et budgétaires des États membres ont prévalu. Les ambitions sur le budget européen se heurtent à ce que les États – à commencer par les principaux États contributeurs - veulent lui consacrer. L'argument avancé en 2003 reste applicable au mot près en 2010 et beaucoup d'États peuvent continuer à exprimer " leur inquiétude à l'égard de propositions qui reviendraient à ignorer la discipline budgétaire que s'impose chacun des États membres au niveau national ", et souhaiter que " leurs ambitions pour les politiques communautaires soient compatibles avec les exigences financières " [13].

Une lettre de cadrage signifierait aussi que les contributeurs nets ont décidé de faire front commun. Certes, il y a une alliance objective des deux principaux contributeurs, pour encadrer le budget. Mais ce tandem franco-allemand est-il suffisant pour rallier d'autres partenaires ? La probabilité d'un front commun des pays contributeurs est certainement moins forte qu'en 2003. La plupart des États signataires en 2003 ont eu satisfaction et ont vu leur contribution réduite, et le camp constitué alors comporte en réalité deux ennemis budgétaires irréductibles : la France et le Royaume-Uni. " PAC " contre " correction britannique ". Le débat/combat n'est pas nouveau. Il sera probablement sanglant.

L'absence de lettre de cadrage signifierait que la politique a pris le dessus sur la logique budgétaire. C'est la position de la Commission, y compris sur la PAC. " Le budget doit découler des objectifs et non pas le contraire. J'espère que le Conseil et le Parlement européen auront la sagesse de doter budgétairement la PAC de façon adaptée, cohérente avec les objectifs qui auront été fixés au préalable ". [14] C'est aussi la volonté affichée des États qui assumeront la présidence au cours de la longue négociation budgétaire [15] : déterminer d'abord les politiques à financer et s'entendre ensuite sur les budgets qui leurs seront alloués.

B- La répartition des dépenses. Présentation générale

Le cadre financier pluriannuel affiche les priorités budgétaires de l'Union européenne et constitue un élément de sa communication politique. Le prochain cadre financier pluriannuel ne pourra pas être une simple reconduction du cadre actuel et devra afficher les priorités du moment. Sans entrer dans le détail des rubriques, 3 sujets doivent être présentés : quelles sont les marges pour " refonder " le budget communautaire ? Quelles sont les dépenses " incontournables " ? Comment se traduisent, formellement, les priorités ?

1- Quelles sont les marges pour refonder le budget communautaire ?

Chaque négociation budgétaire constitue a priori une occasion de remodeler le budget pour l'adapter aux aspirations du moment. Cela avait été le cas la fois précédente, lorsqu'un rapport d'experts, sorti opportunément juste avant la négociation budgétaire, avait demandé de refonder radicalement le budget, alors qualifié de " relique historique " [16]. C'est aussi le cas cette fois-ci puisque tant les Etats que la Commission ont manifesté leur souhait de " dépenser mieux " [17] ou différemment. La Commission a eu l'habilité de préparer son initiative par une consultation publique qui a fourni des directions et même des critères d'appréciation nouveaux qui devraient modifier la structure actuelle du budget.

Cette pression en faveur du changement se manifestera de nouveau. Tant l'opinion que les États membres manifestent leur volonté d'orienter davantage le budget vers l'adaptation de l'économie européenne aux technologies de l'information et vers les investissements de croissance. L'augmentation des crédits de recherche est revendiquée avec force. Il paraît impossible que cet appel ne soit pas entendu, même s'il faut être conscient que les crédits européens n'interviennent qu'à titre d'appoint de programmes communs entre entreprises de plusieurs États membres, toujours très difficiles à construire. De même, il est vraisemblable que le prochain cadre financier fera apparaître une nouvelle rubrique consacrée au volet énergie/climat/environnement. Tout y concourt : la transnationalité de la thématique, plus judicieusement traitée dans un cadre européen que dans un cadre national, et même une certaine attente citoyenne. Le changement climatique est mentionné par les 2/3 des contributeurs à la consultation de la Commission. Même s'il faut se méfier des effets d'affichage sans lendemain, il existe de vraies marges de progression pour ces nouvelles politiques, qui devraient contribuer à combler les déséquilibres budgétaires avec les Etats membres. Enfin, il pourrait être utile de supprimer les dépenses manifestement inefficaces [18] et, à l'inverse, renforcer les dépenses qui développent les échanges entre États membres. Actuellement, à peine 10% du budget européen est consacré à des politiques qui développent les échanges ou les programmes communs entre États membres [19]. Cette part mériterait d'être développée.

Toutefois, cet appel à la nouveauté et au changement de cap doit être appréhendé avec lucidité. C'était toute la faiblesse du rapport Sapir de 2003, rédigé par des économistes, qui construisait une sorte de budget idéal, faisant table rase du passé et omettant les puissantes contraintes politiques qui sont liées à l'exercice. Comme tous les budgets institutionnels, le budget européen présente une grande inertie propre à l'histoire de l'institution, aux habitudes installées, aux partenariats qui se sont noués avec l'Union européenne et qui ne peuvent, d'un seul coup, être supprimés. Il est illusoire de penser modifier radicalement sa structure ou a fortiori de supprimer une catégorie de dépenses, sans de longues périodes de transitions pour lisser les évolutions. C'est le sens du phasing out appliqué aux fonds de cohésion, qui permet de maintenir des aides européennes aux régions qui cessent d'être éligibles aux objectifs communautaires. De même, il est illusoire de penser que les nouveaux Etats membres renonceront aux aides directes aux revenus après 2013 dont ils seront pleinement bénéficiaires, à l'issue d'une longue période où le régime d'aide n'était appliqué que de façon partielle et progressive. Le prochain cadre financier pluriannuel devra trouver le juste équilibre entre l'engagement dans les défis du moment et la préservation des " fondamentaux ".

Quelle que soit l'impulsion qui leur est donnée, les nouvelles priorités ne feront pas disparaître les deux politiques les plus anciennes de l'Union européenne : la politique agricole et la politique de cohésion. Le rapprochement de ces 2 politiques n'est pas fortuit et annonce même de grandes difficultés.

2 - Les dépenses de cohésion, nouvelles dépenses " sanctuarisées"

La négociation budgétaire est sélective. Certaines dépenses sont considérées comme inévitables, voire acquises, tandis que d'autres rubriques sont plus discutées. Le prochain rendez-vous budgétaire ne dérogera pas à la règle, même si la ligne de partage entre négociable et non négociable sera différente des années précédentes.

Lors de la négociation du cadre financier pluriannuel 2007-2013, la PAC avait été sanctuarisée par un accord antérieur, de telle sorte que la plus grande part du budget PAC ne fut pas négociée. Il est vraisemblable que cette place d'" intouchable " sera cette fois occupée par les dépenses de cohésion destinées aux 12 nouveaux États membres. Il est difficile d'envisager que les fonds structurels qui leur sont destinés soient réduits. Les États concernés forment une force politique incontournable et toute réduction de " leurs " crédits de cohésion serait un casus belli. Il y a une unanimité pour reconnaître que le budget communautaire doit être consacré en priorité aux dépenses de solidarité envers les États ou les régions les plus pauvres de l'Union européenne et par conséquent aux nouveaux États membres. En d'autres termes, les fonds structurels qui leur sont accordés (à l'exception de Malte et Chypre) sont sanctuarisés, préemptés et quasi acquis. Ces fonds programmés pour 2007-2013 représentent 178 milliards € 2004 (soit 200 milliards en € 2009) [20].

En d'autres termes, la négociation budgétaire part avec 200 milliards € pré-affectés Mais tout le reste peut être considéré comme négociable. Tout, y compris les crédits de la PAC, souvent présentée par ses détracteurs comme un symbole des politiques archaïques, mais aussi les fonds structurels accordés aux autres États de l'Union européenne. Qu'il s'agisse des anciens pays bénéficiaires de la politique de cohésion avant l'élargissement [21] ou, a fortiori, des régions des États prospères [22].

Les fonds structurels sont le premier outil de la politique de cohésion et de la solidarité budgétaire entre Etats membres. Des sommes considérables ont été affectées à cette politique depuis 1988 [23]. Les fonds européens sont d'excellents accélérateurs de croissance et ont un effet de levier sur les investissements privés et publics qui ne seraient pas financés facilement sans l'aide européenne. Toutefois, la question de la pertinence du maintien des fonds structurels dans toutes les régions peut se poser. " Il faut faire un bilan et un travail de sélection des aides, région par région. Il ne faut pas exclure qu'il y ait eu parfois gaspillage et corruption. Le Mezzogiorno italien, par exemple, a reçu 10 milliards € du budget communautaire alors que l'écart de niveaux de vie avec la moyenne européenne a continué à croître. Comment expliquer un tel échec ? ". [24]

Cette question du maintien de dotations importantes en direction des anciens Etats membres rebondit avec la crise de la zone euro du printemps 2010. Les aides structurelles en direction des pays de la cohésion [25], requalifiés de PIGS [26] depuis la crise monétaire de 2010, ont été massives. Depuis la création de l'euro, le montant des fonds structurels programmés en direction de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal représentent 165 milliards €. Cette aide n'a jamais ni garanti la croissance, ni protégé les Etats contre les spéculations. L'aide communautaire, indissociable de la politique de solidarité, n'est évidemment pas en cause mais, à l'heure de la négociation budgétaire, la poursuite, sans condition, d'aides octroyées depuis plus de 20 ans sera certainement posée : les fonds structurels sont là pour impulser, pas pour assister indéfiniment. Il faut sans doute savoir arrêter les subventions européennes et, à l'avenir, mieux sélectionner les bénéficiaires. [27]

Un pas supplémentaire dans cette remise en cause a été franchi en mai 2010, lorsque la Chancelière allemande a émis l'idée que les pays laxistes de la zone euro puissent être privés de subventions européennes. Même si cela paraît peu probable – en raison de la discrimination entre Etats membres de la zone euro sous contraintes, et les autres qui continueraient à bénéficier des aides communautaires -, cette nouvelle forme de conditionnalité des aides, jusque-là réservée aux dépenses agricoles, sera certainement évoquée lors de la négociation des futurs fonds structurels.

La question complémentaire est celle du maintien des aides aux États prospères. Les crédits des fonds structurels doivent-ils être réservés aux États et régions les plus pauvres ou une part doit-elle être conservée aux régions en difficultés, où qu'elles soient ? Il s'agit de deux lectures de la solidarité européenne, l'une réduisant cette dernière à une aide des riches aux pauvres, l'autre considérant la solidarité comme un tout, faisant vivre un " tous ensemble " et donnant du sens à l'Union européenne. C'est cette dernière lecture qui a prévalu en 2005 puisque tous les États membres ont conservé des fonds structurels. Rien ne dit que ce sera celle qui prévaudra dorénavant.
L'éventualité d'une diminution des fonds structurels attribués aux régions françaises est une hypothèse crédible : "Certes, l'importance des soutiens financiers est un élément à prendre en compte car ils sont, pour les préfets et les élus régionaux, une source de financement capital pour le déclenchement des projets d'aménagement. La question était taboue jusqu'à présent en raison de la grande sensibilité des élus locaux, mais il est au moins nécessaire de se poser la question de la pertinence de maintenir les soutiens européens dans certaines régions ". [28]

3 - Présentation formelle du cadre financier pluriannuel

Le cadre financier pluriannuel se conclut par un tableau de présentation qui affiche les plafonds par grandes rubriques. La sélection et le libellé des rubriques, les montants affichés, l'ordre de présentation ne sont évidemment pas neutres sur le plan politique. La négociation budgétaire est aussi une bataille de mots. Ce fut le cas lors de l'actuel cadre financier 2007-2013, qui a modifié radicalement la présentation des perspectives financières.

Les perspectives financières 2000-2006 sont articulées autour de rubriques techniques – agriculture, fonds structurels, politique interne, actions extérieures, etc. – tandis que les perspectives financières 2007-2013 se veulent plus politiques : croissance durable et compétitivité, cohésion, etc. L'ordre a changé : la première rubrique est dédiée à la croissance durable et non à l'agriculture comme dans les perspectives financières précédentes. Le mot même " agriculture " a disparu ! Les dépenses agricoles sont noyées au sein d'un ensemble " conservation et gestion des ressources naturelles ". La nouvelle présentation permet d'afficher les nouvelles priorités politiques et budgétaires [29]. Il en sera de même cette fois-ci. Il serait surprenant que le tableau final ne recèle pas quelques mots clefs ou symboles des attentes du moment, tels que climat, énergie, environnement, etc.

La présentation actuelle n'est guère satisfaisante [30]. Elle est même plutôt artificielle car elle avait surtout pour objectif de rétrograder les dépenses agricoles en les faisant apparaître comme une politique de second rang. Une fois cet objectif acquis, il est permis d'espérer que la prochaine présentation sera à la fois plus équilibrée et plus pédagogique.

C - La politique agricole commune

1 - La PAC, nœud de la négociation

La PAC sera au cœur de la prochaine négociation. Il faut voir dans cette situation le résultat d'une pression croissante et une opportunité longtemps attendue.

La PAC est, sans surprise, le principal objet de discorde, " the most controversial topic ". Le maintien d'un budget important [31]consacré à la PAC est souvent contesté. Car il y a deux façons de lire le budget. L'une, par division (diviser le montant de la PAC par habitant) : la PAC ne représente alors que " 100 € par Européen et par an ", selon la formule reprise par tous les ministres français de l'agriculture. L'autre, par addition (cumuler le montant des budgets PAC sur plusieurs années) : la PAC représente alors 1000 milliards € en 20 ans (en € constants 2009). 100 € pour la sécurité alimentaire, c'est peu ; 1000 milliards, c'est beaucoup. Les deux chiffres sont aussi exacts l'un que l'autre. Ils correspondent juste à deux perspectives politiques différentes.

L'utilisation des crédits est également discutée. À quoi ont servi les 1000 milliards versés à l'agriculture européenne depuis 20 ans? Pour restructurer, pour être compétitif, mais avec quel résultat ? Les " restructurés " sont encore trop nombreux et les " compétitifs " ne le sont jamais assez ! Il y a quelque chose d'incompréhensible. Pour tout le monde, y compris pour les principaux intéressés, toujours interloqués quand on annonce que la France reçoit 10 milliards €/ an. L'aide aux revenus, par le biais des droits de paiement unique (DPU), est discréditée. Elle est humiliante aux yeux des agriculteurs, qui, bien souvent, ne peuvent survivre sans cette aide européenne, et discutable pour le citoyen, (l'expression même de droit à paiement est très maladroite [32]), stupéfait devant cette sorte de rente européenne calculée de surcroît - au moins en France- sur des références historiques dépassées ! La sensibilité de l'opinion concernant la PAC est incontestablement très vive. Ni l'Union européenne, ni les États, ni le monde agricole n'ont su communiquer sur le budget communautaire. La crise agricole est avant tout une crise politique de légitimité [33]. La négociation qui s'ouvre paie 30 ans de négligences.

Même si cette année se présente de façon singulière. Jusqu'à présent, le budget de la PAC n'a jamais été vraiment discuté. Le budget agricole sur la période 1993-1999 fut imposé par la grande réforme de 1992. Le budget 2000-2006 fut marqué par l'émergence du 2e pilier. Et surtout, le budget 2007-2013 a été préparé par l'accord d'octobre 2002, qui dénouait l'élargissement mais qui sanctuarisait le budget agricole jusqu'en 2013. Ce ne sera pas le cas cette fois-ci. Pour de nombreux États membres, hostiles depuis des années à la PAC, la négociation qui s'ouvre offre une opportunité exceptionnelle - et en vérité, la première véritable " fenêtre de tir " depuis des années - d'en finir avec la PAC.

2 - La France en première ligne

La France et le budget de la PAC

En finir avec la PAC mais aussi en finir avec la France dans la PAC. Car la France a toujours fait figure de privilégié au sein de la PAC. A priori, il n'y a rien de surprenant à ce que la France, 1er pays agricole de l'UE, en soit aussi logiquement le 1er bénéficiaire, et à ce que la France, comme tout autre pays, ait choisi, depuis toujours, de privilégier le poste sur lequel elle avait le plus de retours : les dépenses agricoles.

Ce positionnement a eu cependant 3 défauts. Tout d'abord, sur les questions agricoles, la France a toujours privilégié une logique budgétaire au détriment d'une logique politique. La plupart des réformes de la PAC ont été, sur un plan strictement budgétaire, des succès pour la France : la réforme de 1992 s'est traduite par des retours supérieurs de plus de 1 milliard €/an et la réforme de 2003 a été préparée par l'accord d'octobre 2002 qui vaut à la France de recevoir 10 milliards €/an. Ce succès de 2002 a aussi son revers : en privilégiant une approche budgétaire de la PAC, la France a oublié la question fondamentale ; à quoi sert la PAC ? [34]

Mais cette priorité budgétaire pourrait se retourner contre elle. S'agissant des deux grandes réformes de la PAC des 10 dernières années, la France n'a pas fait les choix les plus judicieux. La France n'a pas su ou pas voulu prendre le tournant de la réforme de 1999 consacrée au développement rural et a toujours privilégié les aides de marché. Ainsi, la France reste puissante sur un segment en déclin et est pratiquement absente sur un segment en croissance [35]. La prochaine négociation montrera les limites de cette stratégie. Autre exemple : le choix de fonder les DPU sur des références historiques [36] avait le mérite de la simplicité mais il est aussi le plus critiquable : comment justifier 10 ans après que le montant des aides versées soit calculé sur le montant perçu il y a 10 ans ! C'est absurde et, de fait, intenable.

Enfin, la France s'est laissé enfermer dans le rôle du " profiteur " en choisissant de ne pas répondre aux critiques. Mais à force de se taire, les dépenses agricoles européennes sont passées aux yeux de tous comme des dépenses au profit des agriculteurs français et non comme des dépenses qui sont aussi au bénéfice des consommateurs européens, participant à l'indépendance et la sécurité alimentaire de l'Union européenne. La France doit retrouver une parole politique sur la PAC alors que cela fait des années qu'elle n'en a plus.

Comment se présente la négociation sur ce point ? La France sera, bien sûr, en première ligne pour défendre la PAC et son budget. L'enjeu est politique et budgétaire. La PAC est défendue et soutenue par la France depuis 50 ans, elle considère que l'indépendance et la sécurité alimentaire ne sont pas des objectifs " archaïques ". Le Président français a pris une position très ferme sur ce sujet [37]. L'enjeu budgétaire est également majeur. Les fonds communautaires représentent plus de 80 % des concours à l'agriculture française (hors dépenses sociales). Le cofinancement généralisé des dépenses agricoles - qui reviendrait en fait au transfert des dépenses européennes sur le budget des États membres - serait très coûteux pour la France [38]. Il y a en France, au niveau gouvernemental, une belle unanimité, sans doute unique en Europe, autour du monde agricole et de la PAC.

La fragilité de la position budgétaire

Derrière cette belle unanimité, plusieurs éléments peuvent fragiliser la position de la France. Il y a là encore des facteurs politiques et budgétaires qui jouent.

- Sur le plan politique, la défense de la PAC suppose une force de proposition crédible qui soit capable de rassembler les agriculteurs en interne et, plus encore, les États membres. Ces deux points sont loin d'être acquis d'avance.

Le discours professionnel reste souvent centré sur des arguments qui sont irrecevables à l'échelle européenne : la sortie de l'agriculture des négociations commerciales internationales, le retour à la préférence communautaire [39], voire " le refus de la logique de compétitivité ". L'issue de la négociation ne réside pas dans le repli mais dans la force de proposition. La division du monde agricole ne facilite pas la définition d'une position de la France. Les agriculteurs ne peuvent espérer la solidarité des citoyens s'ils ne parviennent pas à une solidarité interne.

Surtout, la France devra trouver des alliés pour défendre cette conception politique de la sécurité alimentaire et de l'alimentation. Il existe bien une sorte d' " oeillet vert " [40] rassemblant un noyau dur de pays agricoles favorables au maintien d'une PAC forte (Irlande, France, Espagne, Roumanie, Hongrie, Pologne entre autres). Mais rien n'est acquis. Beaucoup d'États, même parmi les pays agricoles, sont encore sur une position ambiguë. Le camp des " pro-PAC " devra affronter un camp des " anti-PAC".

- Sans le positionnement radical du Président français, certains arguments budgétaires auraient pu inciter à penser que la PAC serait aussi moins défendue que par le passé.

Tout d'abord, la négociation budgétaire impose un arbitrage entre priorités et entre secteurs. S'il advenait que la France doive choisir entre la PAC et les fonds structurels, rien ne dit que l'arbitrage soit en faveur de la première. Sur le strict plan budgétaire, les 2 dotations sont peu comparables ; la PAC représente 10 milliards €/an et les fonds structurels en métropole 10 milliards en 7 ans. Cependant, la PAC est versée aux agriculteurs sans aucune marge de manœuvre et avec un bénéfice politique très faible, tandis que les fonds structurels sont entre les mains des régions pour soutenir leurs propres projets de développement. On peut comprendre que les élus locaux aient quelques hésitations à choisir.

Autre argument et non des moindres, la France a toujours soutenu la PAC parce qu'elle y trouvait aussi un intérêt budgétaire. Elle était très largement bénéficiaire dans la mesure où ses retours étaient supérieurs à sa contribution au budget. Cet intérêt s'émousse, voire disparaît. La France évolue dans un mouvement de ciseau budgétaire avec la lente montée de la part de la France dans le financement du budget, à la suite des aménagements décidés dans le partage des ressources propres, et la régression de la France dans les dépenses agricoles du fait de la montée en puissance des nouveaux Etats membres au sein de la PAC de 12 % en 2007 à 17,7 % en 2013. Ainsi, à partir de 2012, la part de la France dans les dépenses agricoles devrait tomber à moins de 16%, soit -1% que sa part dans le financement du budget. Ainsi, la France n'aura bientôt plus d'intérêt budgétaire à défendre la PAC Cela ne peut justifier à lui seul un changement de position nationale, comme l'a indiqué le Président français, mais cette inflexion ne doit pas être occultée.

3 - Quelques pistes de négociation

- Sur le strict plan budgétaire, le montant global du budget agricole sera le nœud de la négociation. Le futur budget de la PAC peut être abordé de deux façons : soit en valeur, soit en proportion dans l'ensemble du budget de l'Union européenne. Le rapport Sapir de 2003 avait proposé de ramener la part du budget agricole à 15 % du budget communautaire. Une solution de compromis serait de conserver un budget relativement conséquent, voire voisin du budget actuel (ce qui pourrait satisfaire le camp des " pro-PAC "), tout en réduisant sensiblement la part du budget PAC dans l'ensemble du budget de l'Union européenne (ce qui donnerait satisfaction aux " anti-PAC ").

Il y a deux solutions pour y parvenir : soit en maintenant le budget en volume dans un budget global en augmentation, ce qui aurait pour effet de baisser la part de la PAC, soit en distinguant au sein des dépenses agricoles actuelles, ce qui revient à l'agriculture proprement dite, de ce qui ressort du développement rural. Le " 2e pilier de la PAC " est une sorte de fourre-tout budgétaire qui mêle dépenses sociales (formation, retraites), dépenses d'aménagement rural (assainissement, équipements touristiques), dépenses environnementales (mesures agroenvironnementales, boisement,), qui, en réalité, sont très éloignées des dépenses agricoles stricto sensu. Les dépenses de développement rural étaient d'ailleurs rattachées autrefois aux dépenses structurelles destinées au développement des territoires et non aux dépenses agricoles. Le rattachement du développement rural aux dépenses agricoles résulte d'un choix politique pour équilibrer la PAC. [41] Un nouveau découplage entre dépenses agricoles et dépenses de développement rural permettrait d'identifier ce qui revient vraiment à l'agriculture, les autres dépenses étant alors renvoyées vers les dépenses de cohésion. La part des vraies dépenses agricoles pourrait alors être ramenée à un seuil plus acceptable pour tous de 30%, voire 25% du budget total.

- L'autre débat budgétaire porte sur la répartition des aides. Le budget agricole est articulé autour de 3 volets : les aides directes aux revenus (sous forme de DPU), les interventions, et les dépenses de développement rural. L'Union européenne n'évitera pas un débat sur la pérennité des aides directes aux revenus. 3 sujets seront examinés : la répartition des aides entre bénéficiaires, voire l'écrêtement des aides [42], l'abandon des références historiques pour calculer les DPU, et la modulation du niveau des aides en fonction des prix du marché [43]. Le volet développement rural qui véhicule une image " écologique et citoyenne " paraît relativement préservé. La question centrale est celle des interventions.

L'intervention communautaire affectée à la gestion des marchés (stockage, restitutions) est héritière de l'ancienne PAC et focalise les débats entre Etats membres. Le débat est de moins en moins budgétaire car la part des dépenses d'intervention au sein de la PAC ne cesse de diminuer et les soldes nets des Etats contributeurs les plus hostiles à la PAC ont été stabilisés, tandis que la France, qui voit à son tour son solde se creuser, ne peut plus faire figure d'Etat privilégié. Ainsi, le débat budgétaire s'émousse. L'opposition à la PAC est de plus en plus politique, voire idéologique.

L'argument de la sécurité sanitaire et alimentaire ne manque pas de force. Une prétendue spécialisation européenne sur le secteur de l'industrie et des services laissant l'alimentation des Européens à la merci de fournisseurs extérieurs est non seulement un leurre, mais aussi un danger pour les pays non européens : en cas de tension sur les prix, l'Europe pourra toujours payer son alimentation tandis que les Etats moins prospères n'auront plus les moyens de le faire.
Le défi politique suppose surtout de redonner une légitimité à une politique qui n'en a plus. La PAC ne sera sauvée que si l'opinion européenne considère que la PAC lui est utile. Pas seulement profitable aux agriculteurs - elle l'est de moins en moins - mais utile aux consommateurs. La France doit donc mener un combat politique. Il y a bien longtemps que l'agriculture a cessé d'être une question agricole. Si l'agriculture va de crise en crise, c'est que ni les dogmes libéraux ni le mythe d'une PAC administrée ne fonctionnent. Ou que quelque chose manque [44]. Argent ? Evidemment non. Plutôt une erreur d'aiguillage. La PAC qui, de réforme en réforme, s'est concentrée sur les producteurs en tentant - sans succès - de garantir leurs revenus, s'est éloignée de la société qu'elle était censée servir. L'essentiel est maintenant de renouer avec l'opinion. La PAC, politique agricole commune, gagnerait à devenir une politique agricole et de l'alimentation (PAAC) qui s'attacherait à donner du sens, quitte à rééquilibrer les aides européennes en direction de secteurs plus accessibles au citoyen. L'élevage et le secteur des fruits et légumes, parents pauvres des soutiens communautaires, pourraient devenir les secteurs phares de l'intervention européenne [45].
Mais même corrigée et réorientée, la PAC restera sous le feu des critiques de ses plus farouches opposants. Il s'agit bien entendu du Royaume-Uni dont les représentants n'hésitent pas à présenter la PAC comme " la politique européenne le plus détestée de toutes ".

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D - Le financement et la correction britannique

1 - Les questions générales

Le traité de Lisbonne précise que le cadre financier pluriannuel porte non seulement sur les plafonds de dépenses, mais aussi sur " toute autre disposition utile au bon déroulement de la procédure budgétaire annuelle ". Le financement du budget communautaire entre dans cette catégorie. 3 sujets seront certainement débattus.

Le premier concerne l'articulation générale du financement du budget. Car l'inertie évoquée concernant les dépenses s'applique également aux recettes. Depuis la création en 1988 de la ressource PNB, qui fait porter la charge et l'équilibre du budget communautaire sur les États membres [46], le système de financement est resté pratiquement identique à l'exception de corrections accordées à quelques contributeurs nets. La négociation budgétaire pourrait être l'occasion de quelques révisions.

Le maintien d'une ressource TVA ne se justifie plus. La ressource TVA, créée en 1985, n'est en rien l'équivalent européen d'une TVA nationale avec application d'un taux sur une assiette (la valeur ajoutée), mais un système effroyablement complexe [47] qui conduit à définir un taux avec 15 chiffes après la virgule (!) alors que, au final, le produit sera collecté sur les recettes fiscales de l'État membre, exactement comme la ressource PNB. Ainsi, rien ne distingue la ressource TVA de la ressource PNB, hors ce mode de calcul délirant ! La sagesse serait de fusionner les deux ressources et de ne laisser subsister que la ressource PNB après, le cas échéant, des correctifs si cette fusion entraînait des transferts de charges trop importants.

Le mode d'équilibre du budget est aussi curieux. Dans le système actuel, l'autorité budgétaire décide de la dépense mais ne vote pas la recette ! En effet, le financement et l'équilibre du budget communautaire sont assurés par un prélèvement sur les recettes fiscales des États membres. Dans le système actuel, la subsidiarité appliquée au budget consiste à prévoir une dépense communautaire en en laissant la charge aux États membres ! Il serait concevable de renverser cette logique et de prévoir une contribution minimale des États membres en laissant à la charge de l'Union européenne le soin de trouver des recettes propres si elle juge que les contributions nationales sont insuffisantes pour répondre aux enjeux du moment. [48] Cela passerait par la création d'une nouvelle ressource propre, aux mains de l'autorité budgétaire et donc du Conseil et du Parlement européen. Seule la création d'une ressource propre authentique - un impôt européen - donnera une vraie responsabilité à l'autorité budgétaire. [49] Si celle-ci veut développer une nouvelle action, ce sera à elle d'en trouver le financement et d'en assumer la responsabilité. Ce qui n'est actuellement pas le cas.

Enfin, s'il ne saurait être question de renoncer au " financement intégral par des ressources propres " prévu par le traité, qui garantit l'équilibre automatique du budget sans recourir à l'emprunt, cette dernière faculté, encore exclue, sera certainement débattue. Une fois le financement du budget courant totalement assuré, l'emprunt pourrait sans doute constituer un mode de financement accessoire pour financer des opérations à caractère exceptionnel. Une fois encore, la crise monétaire du printemps 2010 devrait faire évoluer les pratiques budgétaires les plus installées.

Mais, bien entendu, la question centrale du financement sera celle de la correction britannique [50].

2 - La correction britannique

La correction britannique a longtemps soudé la plupart des États membres, notamment l'Allemagne et la France. L'argumentation a été maintes fois développée. Si la création de la correction pouvait se justifier en 1984, quand elle a été décidée au Conseil européen de Fontainebleau, les facteurs à l'origine de la correction ont perdu de leur pertinence. Le Royaume-Uni prend place parmi les États riches de l'Union européenne et la critique britannique sur le poids de la PAC, dont effectivement elle ne profitait pas en 1984, s'est estompée puisque compte tenu de l'évolution de la structure du budget, " seul un peu plus du tiers du solde net négatif britannique trouve son origine dans le secteur agricole ". [51] Ce n'est qu'après une dénonciation généralisée en 2005 que le Royaume-Uni a accepté un aménagement de sa correction, modeste puisque le pays a seulement accepté que le rabais n'augmente pas !

La négociation budgétaire ne peut pas faire l'impasse sur cette question. La nouvelle configuration budgétaire modifie pourtant un peu les termes du débat. Les décisions du Conseil relatives aux ressources propres successives ont aménagé le partage du financement de la correction britannique de plusieurs États. C'est par ce biais, en obtenant une diminution dans leur financement de la correction britannique, que leur contribution totale au budget de l'Union européenne a baissé. En d'autres termes, ils ont obtenu satisfaction et ont donc moins de raisons de s'opposer à la correction britannique puisqu'ils la financent beaucoup moins. Pour l'Allemagne, la correction britannique est de moins en moins un problème.

Tout le contraire de la France qui assure désormais à elle seule 27% du montant du rabais britannique (qui se monte au total à 5 milliards € en moyenne sur les 3 dernières années 2008/10 soit 1,37 milliard pour la France). Ainsi, non seulement, chaque Français contribue bien plus qu'un Britannique au budget de l'Union européenne (30% de plus en contribution nette, 50% de plus en contribution brute) mais il verse davantage au financement de la correction britannique que le Britannique ne contribue à la PAC [52]. La France trouvera moins d'alliés auprès des anciens grands contributeurs nets qu'auprès des nouveaux - le Danemark, l'Italie et même l'Espagne qui deviendra contributeur net à après 2013 - ainsi qu'auprès des nouveaux États membres, obligés de rembourser une partie de la contribution britannique. La correction britannique paraît plus injustifiable que jamais. Le Royaume-Uni est le seul pays de l'Union européenne qui ne finance pas le budget de l'Union européenne proportionnellement à sa richesse [53]. Pire, la première dépense européenne au Royaume-Uni ne vient pas des politiques communes (agriculture, cohésion, recherche, etc.) mais d'un chèque des autres États membres. Il y a là une incontestable anomalie budgétaire.

Conclusion :

Si le budget d'un Etat est avant tout la traduction d'une politique, le budget communautaire est aussi l'expression d'une identité et d'une solidarité. La construction européenne a toujours progressé par crises successives. Tout indique que ce sera encore le cas cette fois-ci et que la prochaine négociation budgétaire sera encore plus rude et plus tendue que les précédentes. Il y a chez tous les Etats membres, autant d'attentes que de blocages prévisibles. La France, plus que jamais, sera en première ligne. Elle sera même probablement la première visée par les attaques de quelques Etats membres et les arbitrages internes, qui paraissent inévitables entre dépenses agricoles et dépenses structurelles par exemple, seront douloureux. Il faut s'attendre à des dramatisations, à des menaces, à des crispations, à des postures idéologiques et des calculs sordides, à des alliances et à leurs retournements. La négociation budgétaire sera captivante pour tous ceux qui la suivront en observateurs, et éreintante pour ceux qui la mèneront jusqu'à, comme toujours, un accord final.

[1] Les crédits d'engagement (CE) correspondent à des autorisations de dépenses. Les crédits de paiement (CP) correspondent à aux dépenses qui seront effectivement déboursées dans l'année. Les ressources, c'est-à-dire, in fine, les prélèvements sur les Etats membres, s'ajustent aux CP et non aux CE. Le débat sur le montant du budget porte donc avant tout sur les CP.
[2] La juxtaposition de références à des données macro économiques différentes qui résultent de conventions de comptabilité internationale (PIB, PNB, RNB...) est source de confusions. La différence entre produit national brut (PNB) et produit intérieur brut (PIB) tient à la prise en compte, dans le PNB, des revenus nets des échanges avec l'extérieur tirés de la propriété intellectuelle (brevets). En Europe, l'écart entre les deux est de l'ordre 0,5%. La différence entre revenu national brut (RNB) et produit national brut (PNB) vient d'une différence de logique : le PNB est calculé à partir de la production (valeur ajoutée) tandis que le RNB part d'une logique de revenus (salaires) mais le montant total est le même (voir détails dans Laffineur, Vinçon, op. cit. page.181)
[3] Le cadre financier actuel a déterminé un plafond des crédits de paiement à 0,995 % du RNB, en moyenne annuelle sur 7 ans, mais des variations annuelles sont possibles autour de cette moyenne. En 2010, les montants des CE et des CP représentent respectivement 1,20% et 1,04% du RNB communautaire.
[4] Alain Lamassoure, Sénat, actualités de la Commission des affaires européennes, 1er octobre 2009. En 2009, le déficit du budget français s'est établit à 139 milliards €.
[5] Cf. audition au Sénat d'Alain Lamassoure, président de la Commission des budgets du Parlement européen, www.senat.fr/europe/r01102009.html
[6] En occultant le fait que toute dépense communautaire est financée au préalable par un prélèvement sur les Etats.
[7] Le plafond de dépenses est dédoublé, en crédits d'engagements et en crédits de paiement. (CP). C'est sur les CP que porte le débat sur le montant du budget.
[8] Ce niveau, même largement théorique puisqu'il n'a jamais été ni atteint ni approché est périodiquement modifié pour tenir compte des règles de comptabilité internationale. Il était fixé à l'origine, en 1992, à 1,27 % du produit national brut. En 2002, il a été fixé à 1,24 % du revenu national brut après adaptation du cadre comptable communautaire aux nouvelles normes internationales de comptabilité (dit SEC 95). Il a été à nouveau abaissé en mars 2010 pour tenir compte de l'évaluation des services d'intermédiation financière. Chaque ajustement comptable a pour effet d'augmenter le PNB/RNB (le dénominateur) et par conséquent de réduire la part du budget communautaire (en numérateur).
[9] Et même 1,24% en incluant la budgétisation des crédits du fonds européen de développement (FED) qui sont hors budget communautaire, et qui sont financés par des contributions nationales classiques La budgétisation, qui communautariserait et modifierait le partage des financements a été, pour le moment, refusée.
[10] Alain Lamassoure, audition au Sénat, 1er octobre 2009.
[11] Commission des affaires européennes du Sénat. http://www.senat.fr/ue/pac/E4533.html
[12] En 2003, pour la préparation du cadre financier pluriannuel 2007-2013, les 6 principaux États contributeurs nets avaient commencé par fixer un plafond (1% du PIB communautaire) puis avaient procédé à un arbitrage entre dépenses pour tenir sous ce plafond
[13] Communiqué de la Présidence de la République sur les perspectives financières après 2006.
[14] Cf. audition de Dacian Ciolos, commissaire européen à l'agriculture, Sénat, 28 avril 2010.
[15] La négociation budgétaire devrait s'écouler entre le 2e semestre 2010 et le 2e semestre 2011 soit sous présidence successive de la Belgique, de la Hongrie et de la Pologne. Les difficultés de la Belgique renforcent le pouvoir de la Commission.
[16] Le rapport d'experts coordonnés par André Sapir publié en juillet 2003 sous le titre " agenda pour une Europe en expansion " demandait une réorientation complète des dépenses en ramenant notamment les dépenses agricoles et structurelles de 80 % à 30 % du budget.
[17] " " Mieux dépenser, cela doit être notre mot d'ordre pour le prochain budget communautaire ", François Fillon, Déclaration du 7 septembre 2009 en Italie.
[18] Cela renvoie à la problématique des mini-budgets, souvent évoquée mais jamais réellement traitée.
[19] Les grandes politiques communautaires, qu'il s'agisse de la PAC et de la politique de cohésion, sont autocentrées sur l'État membre. Les politiques réellement internationales sont très rares : la politique de recherche, Erasmus.
[20] 260 milliards en incluant les dépenses administratives.
[21] Espagne, Italie, Portugal et Grèce, à eux quatre, totalisent 106 milliards € sur la période 2007-2013.
[22] L'Allemagne et la France en particulier restent éligibles aux fonds structurels pour des montants qui sont loin d'être négligeables, respectivement 26,7 et 14,3 milliards € sur la durée de la programmation.
[23] Au cours des quatre programmations successives depuis 1988, les fonds structurels représentent 1000 milliards € (en euros actualisés).
[24] Alain Lamassoure, audition au Sénat, op. cit.
[25] Les pays de la cohésion sont les pays bénéficiaire du fonds de cohésion, réservé aux pays dont le revenu par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.
[26] Une délicate attention d'origine anglo-saxonne qui désigne les 4 pays de la zone euro les plus vulnérables aux pressions des marchés financiers : le Portugal, l'Irlande, la Grèce et l'Espagne.
[27] N.-J. Brehon, " La Grèce, les PIGS et l'argent de l'Europe ", La Tribune, 17 février 2010.
[28] A. Lamassoure, audition au Sénat 1er octobre 2009.
[29] Même les montants affichés sont porteurs de sens. Tout se calcule au milliard près : la nouvelle rubrique 1 croissance durable est la plus dotée de toutes : 382 milliards contre 371 milliards pour la rubrique conservation et gestion des ressources naturelles; la sous-rubrique 1B cohésion est plus dotée que la sous-rubrique dépenses de marchés et paiements directs,: 308 milliards contre 293 milliards €.
[30] Les deux rubriques principales sont écrasantes, elles représentent à elles seules 88% du total de la programmation. La structure adoptée est cependant meilleure que celle de la version initiale de la Commission qui proposait d'articuler les dépenses en deux grandes sous-rubriques " croissance durable " et " développement durable ". Une subtilité à laquelle le Conseil européen a -heureusement- renoncé.
[31] 58,2 milliards €, toutes dépenses confondues, en 2010 soit 41,1 % du budget total en CE et 47,3 % du budget en CP.
[32] Les agriculteurs sont la seule catégorie professionnelle à être ainsi soutenue financièrement par le budget communautaire.
[33] cf. N.-J. Brehon, L'agriculture européenne à l'heure des choix : pourquoi croire à la PAC ?, Note de la Fondation Robert Schuman, n°44, octobre 2008.
[34] cf. N.-J. Brehon, " Le divorce paysan entre Sarkozy et les agriculteurs ", lemonde.fr, 23 mars 2010.
[35] La France bénéficie de 19,4 % des dépenses agricoles européennes du 1er pilier (le plus contesté) et 7,9 % des dépenses du 2e pilier (le plus soutenu sur le plan politique).
[36] Les Droits de paiement unique – DPU- sont des aides directes aux revenus attribuées aux agriculteurs, indépendamment des productions (conformément au principe du découplage). Le système a été décidé en 2003 et mis en œuvre en 2005. Par commodité, pour éviter d'ouvrir un débat sur la redistribution des aides, la France a choisi de calculer les DPU par références aux aides versées antérieurement – les références historiques-, soit, en fait les aides reçues entre 2000 et 2002.
[37] " Je suis prêt à aller à une crise en Europe plutôt que d'accepter le démantèlement de la politique agricole commune", Nicolas Sarkozy, 24 mars 2010.
[38] Le cofinancement représenterait une dépense supplémentaire de plusieurs milliards €. Une partie de l'aide européenne deviendrait une aide nationale sans que l'économie réalisée sur la PAC allège la contribution française au budget communautaire puisque cette économie sur la dépense agricole serait réorientée vers d'autres secteurs.
[39] L'argument est repris par le ministre de l'alimentation et de l'agriculture, notamment lors du débat au Sénat sur la loi de modernisation de l'agriculture le 18 mai 2010 :" il n'est pas question de céder sur la préférence communautaire (...) c'est le 1er point du traité de Rome sur la PAC ". L'argument est cependant erroné L'article 39 sur le fonctionnement de l'UE héritier du traité de Rome ne faisant, en aucun cas, référence à la préférence communautaire.
[40] L'oeillet de tapissier, de forme oblongue. L'expression est d'Hubert Haenel, alors président de la commission des Affaires européennes du Sénat.
[41] Outre la volonté de limiter les aides de marché (1er pilier), l'affirmation de ce 2e pilier permettait d'introduire le Parlement européen dans la définition des dépenses agricoles. En effet, jusqu'au traité de Lisbonne, les dépenses de marché ont été des dépenses obligatoires maîtrisées par le Conseil, tandis que les dépenses du 2e pilier étaient des dépenses non obligatoires, sur lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot. Cette distinction a été supprimée par le traité de Lisbonne.
[42] La répartition des aides, désormais publique, montre une très grande inégalité entre bénéficiaires. Quelques uns recevant jusqu'à plusieurs centaines de millions € par an. Dans un souci égalitaire, il a été suggéré de fixer des maxima pour les plus gros bénéficiaires. Cette idée a cependant été rejetée par les pays des dits bénéficiaires, notamment au Royaume-Uni.
[43] Dans le système actuel, en application du principe de découplage, les DPU sont constants, indépendants des productions et des prix. Ainsi, même quand les prix sont élevés et rémunérateurs, les agriculteurs conservent leurs DPU. Ce système de rente n'est pas défendable. Le droit budgétaire actuel ne permettrait pas cette modulation mais l'argument n'est pas insurmontable si l'on veut bien s'attacher à modifier les règles de report de crédits.
[44] Cf. N.-J. Brehon, tribune sur le site d'information Slate.fr, 27 octobre 2009.
[45] Cf. N.-J. Brehon, " Le bilan de santé de la PAC ", in L'état de l'Union 2009. Rapport Schuman sur l'Europe, Éditions Lignes de Repères, Paris, 2009, pp. 63-70.
[46] La ressource PNB est calculée par différence entre les dépenses à financer et les autres recettes (Ressources propres traditionnelles et TVA) ce qui garantit par conséquent l'équilibre du budget. La ressource PNB est répartie entre les États membres en proportion de leur part dans le PNB communautaire. Elle est ensuite prélevée sur les recettes fiscales des États membres comme une contribution nationale classique.
[47] L'assiette est formée à partir du produit net de TVA perçu par un État membre divisé par le taux moyen de TVA appliqué dans l'État (exemple, pour la France : produit de TVA =130 milliards, divisé par un taux moyen autour de 18%, moyenne pondéré des trois taux de TVA appliqués en France soit 722 milliards). Un taux est appliqué à cette assiette. Le taux normal est de 0,5% mais l'assiette est écrêtée à 50% du PNB de l'État et doit prendre en compte toute une série d'ajustements techniques liés notamment aux mécanismes de calcul de la correction britannique, etc. Les services de la Commission calculent ainsi des taux intermédiaires dits taux uniformes et des taux gelés à 15 chiffres après la virgule. Ainsi, dans le budget 2008, le taux gelé est de 0,168875772152444%) ; le taux uniforme est de 5%-0,168875772152444% = 0,33112422784756%
[48] Une solution simple consisterait à prévoir que les Etats membres affectent 1% de leur PNB au budget communautaire – hors ressources propres traditionnelles- laissant à l'Union européenne la responsabilité d'ajuster le niveau des ressources par des ressources fiscales propres - ressources propres traditionnelles qui sont les seules ressources qui résultent de la construction européenne ou nouvelle ressource à créer.
[49] Cf. A. Lamassoure, " Vers un impôt européen ? L'Europe en quête d'un vrai budget ", in L'état de l'Union 2010. Rapport Schuman sur l'Europe, Paris, Editions Lignes de Repères, 2010, pp. 73-76.
[50] Le Conseil européen de Fontainebleau de 1984, a posé le principe selon lequel "tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ". En application de cet accord, le Royaume-Uni se voit rembourser chaque année les deux tiers de l'écart entre sa contribution au budget de l'UE et le montant des dépenses communautaires en sa faveur. Le montant moyen de la correction a été de 5,3 milliards € sur la période 2008-2010.
[51] Annexe au projet de loi de finances 2010 Relations financières avec l'UE, p.150.
[52] Voir annexe 7.
[53] En moyenne sur 3 ans (2008-2010), la part du Royaume-Uni dans le financement du budget de l'UE est de 10% alors que sa part dans le PNB communautaire (12 500 milliards d'€) est de 13,7%.

La Fondation Robert Schuman créée en 1991 et reconnue d'utilité publique, est le principal centre de recherches français sur l’Europe. Elle développe des études sur l’Union européenne et ses politiques et en promeut le contenu en France, en Europe et à l’étranger. Elle provoque, enrichit et stimule le débat européen par ses recherches, ses publications et l'organisation de conférences. La Fondation est présidée par M. Jean-Dominique GIULIANI.

Auteur :

Nicolas-Jean Brehon : Enseignant en master de finances publiques à l'université Paris-I Panthéon-Sorbonne, il fut l'expert budgétaire auprès de Marc Laffineur, député, et Serge Vinçon, sénateur, missionnés par le Premier ministre français pour une étude préparatoire sur les perspectives financières 2007-2013 (Rapport au Premier ministre, février 2004, Documentation française, 2006).

Fondation Robert Schuman:/www.robert-schuman.eu

Contrairement à ce que l’on croit souvent, le culte orthodoxe ne constitue pas la “religion officielle” de la République grecque, mais bien sa “religion dominante” – du moins si l’on se réfère à la Constitution de 1975. Dans la pratique, cette nuance sémantique ne change cependant pas grand-chose : ainsi la “Sainte Trinité“ est invoquée en préambule au texte constitutionnel, les ecclésiastiques bénéficient du statut (et du traitement !) des fonctionnaires de l’État, et le droit laïc de la famille s’inspire largement de la doctrine ecclésiale en la matière. Ce qui, au sein de la société grecque, ne suscite pas réellement de remise en question des liens privilégiés entre l’Église et l’État.
Par contre, ce qui agace davantage les Hellènes, c’est le flou artistique entretenu depuis de nombreuses années par la hiérarchie ecclésiastique au sujet de la fortune de l’Église d’une part – on a avancé en 1987 le chiffre de… trois milliards d’euros –, et de ses revenus d’autre part – le grand quotidien “Kathimerini” parlait en 2008 de 11,5 millions d’euros par an, auxquels il faudrait ajouter 20 millions d’euros de dons et legs. Le même journal estimait cette année-là à 700 millions d’euros la valeur des biens immobiliers de l’Église grecque, qui n’a d’ailleurs jamais nié qu’elle constitue le plus grand propriétaire foncier du pays. Bref, des montants pour le moins impressionnants, même s’ils servent souvent à financer d’importants programmes d’aide sociale…

Là où, par contre, la pilule a vraiment du mal à passer, c’est quand il est question des exonérations fiscales dont bénéficie l’Église en Grèce, en dépit du fait qu’elle ne produise jamais de rapport annuel précis sur l’état de ses finances. Depuis 1945, elle était tenue de payer tous les ans 25% de ses recettes à l’État, à titre d’impôt sur le revenu… déclaré. Comme, en pratique, ce revenu déclaré était bien moindre que le revenu réel, et qu’il n’existait aucune instance de contrôle efficace, les paroisses payaient ce qu’elles voulaient – à titre d’exemple, 17,6 millions d’euros en 2003. (Mais d’un autre côté, les traitements cumulés des prêtres orthodoxes coûtaient la même année 255 millions d’euros au budget de l’État…).
C’est pour remédier à cette situation pour le moins opaque que le gouvernement socialiste d’Andreas Papandreou – le père de l’actuel Premier ministre – avait voulu nationaliser sans indemnité l’ensemble des biens de l’Église orthodoxe en 1987. Mais, face à l’ampleur de la réaction populaire, il avait rapidement dû faire marche arrière. Actuellement, son fils Georges a déposé, le 15 mars dernier, un projet de loi moins ambitieux, mais qui a plus de chances de passer : l’Église serait taxée à hauteur de 20% sur ses revenus fonciers, de 10% sur les dons fonciers, et de 5% sur les dons en argent – les monastères du Mont Athos sont exonérés en raison d’un “statut spécial”.

Les réactions ? Contrastées, à l’image de la société grecque. Si l’évêque d’Ioaninna, Mgr Théoklitos, a cru bon de déclarer en avril dernier : “Nous refusons de payer pour les fautes des autres !“ (il faisait référence à la politique budgétaire irresponsable menée ces trente dernières années par les gouvernements grecs successifs), d’autres dignitaires ecclésiaux se sont par contre montrés plus conciliants. Ainsi le métropolite Nikolaos de Mesagaias qui a récemment affirmé que “l’Église ne devrait pas être exemptée d’impôt au moment où tout le monde est accablé de taxes“. Et ce prélat de montrer l’exemple en renonçant lui-même à son salaire de 30.000 euros par an, par solidarité avec ses compatriotes durement touchés par les récents plans d’austérité…
Bref, et pour terminer sur une note moins tragique, on conclura que le nouveau régime fiscal de l’Église grecque, s’il passe l’obstacle du Parlement, sera un peu moins… riche en Grèce !

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